Polska wersja raportu EBC o konwergencji za rok 2020 zawiera następujące części: Schemat analizy, Stan konwergencji gospodarczej, Podsumowania dla poszczególnych krajów, Analiza stanu konwergencji gospodarczej poszczególnych krajów – Polska oraz Analiza zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami – Polska. Pełny raport w języku angielskim jest dostępny na stronie internetowej EBC.

1 Wstęp

Od 1 stycznia 1999 roku w 19 państwach członkowskich UE wprowadzono euro; w niniejszym raporcie omówiono siedem z ośmiu krajów UE, które nie wprowadziły jeszcze wspólnej waluty. Ósmy kraj – Dania – powiadomił Radę Unii Europejskiej (dalej: Rada UE), że nie zamierza uczestniczyć w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW)^[1]. W związku z tym raporty o konwergencji dla Danii są sporządzane wyłącznie na jej wniosek. Ponieważ nie złożyła ona takiego wniosku, przedmiotem niniejszego raportu są następujące kraje: Bułgaria, Czechy, Chorwacja, Węgry, Polska, Rumunia i Szwecja. Wszystkie one są na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktat)^[2] zobowiązane do wprowadzenia euro, co oznacza, że muszą dążyć do spełnienia wszystkich kryteriów konwergencji.

Przedstawiając niniejszy raport, EBC spełnia swój obowiązek wynikający z art. 140 Traktatu. Ten artykuł stanowi, że przynajmniej raz na dwa lata – oraz każdorazowo na wniosek państwa członkowskiego UE objętego derogacją – EBC i Komisja Europejska winny składać Radzie UE sprawozdanie „w sprawie postępów dokonanych przez państwa członkowskie objęte derogacją w wypełnianiu ich zobowiązań w zakresie urzeczywistnienia unii gospodarczej i walutowej”. Badanie siedmiu krajów uwzględnionych w niniejszym raporcie przeprowadzono w ramach regularnego cyklu dwuletniego. Komisja Europejska także sporządziła sprawozdanie i oba dokumenty są jednocześnie przedstawiane Radzie UE.

W niniejszym raporcie o konwergencji EBC stosuje ten sam schemat analizy co we wcześniejszych raportach. W odniesieniu do siedmiu wymienionych krajów ocenia, czy osiągnęły one wysoki stopień trwałej konwergencji gospodarczej, czy ich ustawodawstwo krajowe jest zgodne z Traktatami i ze Statutem Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (dalej: Statut) oraz czy zostały spełnione wymogi prawne będące warunkiem integracji banków centralnych tych krajów z Eurosystemem.

Ocena procesu konwergencji gospodarczej zależy w dużej mierze od jakości i rzetelności użytych danych statystycznych. Sporządzanie i przedstawianie statystyk, zwłaszcza dotyczących finansów publicznych, nie może zależeć od względów politycznych ani podlegać ingerencji politycznej. W związku z tym zalecono państwom członkowskim UE, żeby traktowały jakość i rzetelność swoich statystyk jako sprawę bardzo ważną oraz żeby wdrożyły na potrzeby ich sporządzania odpowiednie mechanizmy kontrolne i przestrzegały minimalnych standardów statystycznych. Te standardy mają podstawowe znaczenie dla umacniania niezależności, rzetelności i odpowiedzialności krajowych urzędów statystycznych oraz utrzymywania zaufania do jakości statystyki finansów publicznych (zob. część 6, dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim).

Należy również przypomnieć, że od 4 listopada 2014 roku^[3] każdy kraj, którego derogacja zostanie uchylona, musi najpóźniej z dniem wprowadzenia euro przystąpić do jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM). Od tego dnia wszystkie prawa i obowiązki związane z SSM będą mieć zastosowanie także do tego kraju. W związku z tym niezwykle ważne jest poczynienie odpowiednich przygotowań. Systemy bankowe wszystkich państw członkowskich przystępujących do strefy euro, a zatem również do SSM, zostaną poddane wszechstronnej ocenie^[4].

Struktura niniejszego raportu jest następująca. W części 2 opisano schemat analizy konwergencji gospodarczej i prawnej. Część 3 przedstawia podstawowe aspekty konwergencji gospodarczej w ujęciu przekrojowym. Część 4 zawiera podsumowanie najważniejszych wyników badania konwergencji gospodarczej i prawnej dla poszczególnych krajów. W części 5 (z której przetłumaczono jedynie rozdział 5.5; całość jest dostępna w wersji angielskiej) opisano szczegółowo stan konwergencji gospodarczej w każdym z siedmiu badanych państw członkowskich UE. W części 6 (nieprzetłumaczonej) przedstawiono w zarysie wskaźniki konwergencji i metodykę statystyczną użytą do ich opracowania. Część 7 (z której przetłumaczono jedynie rozdział 7.5; całość jest dostępna w wersji angielskiej) zawiera ocenę zgodności ustawodawstwa krajowego badanych państw członkowskich – w tym statutów ich banków centralnych – z art. 130 i 131 Traktatu.

2 Schemat analizy

2.1 Konwergencja gospodarcza

Do oceny stanu konwergencji gospodarczej w państwach członkowskich UE dążących do wprowadzenia euro Europejski Bank Centralny stosuje jednolity schemat analizy. Ten schemat, wykorzystywany konsekwentnie we wszystkich raportach o konwergencji Europejskiego Instytutu Walutowego (EIW) i EBC, opiera się, po pierwsze, na postanowieniach Traktatu i sposobie ich stosowania przez EBC w odniesieniu do sytuacji cenowej, wskaźników salda finansów publicznych i długu publicznego, kursów walutowych, długoterminowych stóp procentowych oraz innych czynników istotnych z punktu widzenia integracji i konwergencji gospodarczej. Po drugie, obejmuje kilka dodatkowych wskaźników gospodarczych (retrospektywnych i prognostycznych) uznanych za przydatne do bardziej szczegółowej oceny trwałości konwergencji. Uwzględnienie wszystkich tych czynników w badaniu państw członkowskich umożliwia ocenę, czy integracja tych państw ze strefą euro będzie przebiegać bez większych trudności. W ramkach 1–5 przytoczono odpowiednie przepisy i omówiono sposób ich stosowania przez EBC.

W celu zapewnienia ciągłości analizy i równego traktowania badanych krajów niniejszy raport opiera się na zasadach określonych w poprzednich raportach publikowanych przez EBC (a wcześniej – przez EIW). Przy stosowaniu kryteriów konwergencji EBC kieruje się kilkoma zasadami przewodnimi. Po pierwsze, poszczególne kryteria interpretuje i stosuje w sposób ścisły. Ta zasada wynika stąd, że głównym celem kryteriów jest dopuszczenie do udziału w strefie euro tylko tych państw członkowskich, których sytuacja gospodarcza sprzyja utrzymaniu stabilności cen i spójności całej strefy. Po drugie, kryteria konwergencji stanowią spójną, zintegrowaną całość i wszystkie muszą być spełnione; Traktat wymienia je jako równorzędne, bez wskazywania jakiejkolwiek hierarchii. Po trzecie, o spełnieniu tych kryteriów muszą świadczyć rzeczywiste dane. Po czwarte, sposób stosowania kryteriów konwergencji powinien być spójny, przejrzysty i prosty. Ponadto zasadniczym aspektem, który należy uwzględnić przy badaniu zgodności z tymi kryteriami, jest trwałość, gdyż konwergencja musi mieć charakter stały, a nie doraźny. Dlatego ten aspekt jest omawiany w ocenie konwergencji poszczególnych krajów.

Analizy sytuacji gospodarczej poszczególnych krajów pod względem trwałości konwergencji dokonuje się retrospektywnie za okres obejmujący z reguły ostatnich dziesięć lat. Pozwala to dokładniej określić, w jakim stopniu bieżące osiągnięcia wynikają z faktycznych zmian strukturalnych, dzięki czemu można z kolei lepiej ocenić trwałość konwergencji gospodarczej.

Ponadto dokonuje się, w odpowiednim zakresie, analizy prognostycznej. W tym aspekcie szczególną uwagę zwraca się na to, że trwałość korzystnych zmian gospodarczych zależy przede wszystkim od właściwych i trwałych reakcji polityki na obecne i przyszłe wyzwania. Dla trwałego wzrostu produktu krajowego w średnim i długim okresie bardzo ważne są także skuteczne rządzenie, dobrze działające instytucje i stabilne finanse publiczne. Podsumowując, należy podkreślić, że zapewnienie trwałości konwergencji gospodarczej zależy od osiągnięcia silnej pozycji wyjściowej, istnienia stabilnych instytucji oraz prowadzenia odpowiedniej polityki już po wprowadzeniu euro.

Analizę według jednolitego schematu przeprowadza się osobno dla każdego z siedmiu badanych państw członkowskich UE. Wyniki poszczególnych państw należy rozpatrywać odrębnie, zgodnie z postanowieniami art. 140 Traktatu.

Datą graniczną dla statystyk zawartych w niniejszym raporcie był 7 maja 2020 roku. Danych statystycznych do oceny spełnienia kryteriów konwergencji dostarczyła Komisja Europejska (zob. część 6, dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim, oraz tabele i wykresy), w przypadku kursów walutowych i długoterminowych stóp procentowych – we współpracy z EBC. W porozumieniu z Komisją Europejską dla kryterium stabilności cen przyjęto okres referencyjny od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku. Ten sam okres referencyjny – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – przyjęto dla kryterium długoterminowych stóp procentowych. Do kursów walutowych zastosowano okres referencyjny od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku. Dane historyczne o sytuacji finansów publicznych obejmują okres do roku 2019. W raporcie wzięto również pod uwagę prognozy pochodzące z różnych źródeł, najnowsze programy konwergencji przedstawione przez badane państwa członkowskie i inne informacje istotne dla prognostycznej oceny trwałości konwergencji. Uwzględniono także prognozę gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku^[5] i sprawozdanie przedłożone w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020, które ukazały się, odpowiednio, 6 maja 2020 roku i 17 grudnia 2019 roku. Niniejszy raport został przyjęty przez Radę Ogólną EBC 4 czerwca 2020 roku.

W niniejszym raporcie jedynie w bardzo niewielkim zakresie uwzględniono wpływ pandemii koronawirusa (COVID‑19) na ocenę konwergencji. Ponieważ jest jeszcze za wcześnie na definitywne stwierdzenie, jak ta pandemia odbije się na przebiegu konwergencji i czy jej efekty wystąpią w badanych krajach w sposób symetryczny czy asymetryczny, szczegółowa analiza tego zagadnienia zostanie przeprowadzona przy następnym raporcie. W związku z pandemią COVID‑19 prognostyczna ocena konwergencji jest obciążona dużą niepewnością, więc pełną ocenę wpływu będzie można przeprowadzić dopiero retrospekcyjnie. Większość państw członkowskich UE wprowadziła różne ograniczenia, żeby zmniejszyć liczbę zakażeń, a także zastosowała specjalne środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej, nadzorczej i pieniężnej dla złagodzenia gospodarczych skutków pandemii. Na obecnym etapie nie jest także całkowicie jasne, jak ta sytuacja wpływa na dane statystyczne. Zwiększona niepewność dotyczy wszystkich kryteriów konwergencji. Jeśli chodzi o kryterium stabilności cen, istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Załamanie gospodarcze spowodowane pandemią COVID‑19 może potrwać dłużej, niż się obecnie oczekuje, ale też koniunktura może odbić prędzej. Znaczna niepewność wiąże się z bilansem czynników ryzyka, gdzie słabszy popyt wywiera spadkową presję na ceny, a zaburzenia podaży – presję wzrostową. Co do kryterium sytuacji finansów publicznych, pandemia COVID‑19 odbija się na perspektywach budżetowych, natomiast nie wpływa na główne wskaźniki fiskalne za lata 2010–2019. W analizie perspektyw finansów publicznych Europejski Bank Centralny opiera się przede wszystkim na prognozie Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku, która wskazuje, że wskutek wyraźnie słabszej aktywności gospodarczej oraz środków fiskalnych wprowadzonych dla złagodzenia kryzysu salda budżetowe wszystkich analizowanych krajów gwałtownie się pogorszą. Ze względu na wysoki poziom niepewności w raporcie nie rozważa się jednak potencjalnego wpływu pandemii COVID‑19 na stabilność finansów publicznych w średnim i długim okresie, z wyjątkiem efektów ujętych w najnowszych prognozach. Analiza EBC opiera się zwłaszcza na sprawozdaniu Komisji Europejskiej na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku, które ukazało się przed pandemią. Po jej wybuchu wzrosła zmienność kursów i presja na deprecjację walut krajowych wobec euro. Żeby więc nie zniekształcić ogólnej oceny konwergencji, w odniesieniu do sytuacji kursowej przeanalizowano okres do marca 2020 roku. Z kolei analiza sytuacji w zakresie długoterminowych stóp procentowych – ze względu na wpływ pandemii COVID‑19 na rynki finansowe – nie obejmuje kwietnia 2020 roku. Wyjątkowo wysoka niepewność i zmienność tych rynków może zaciemniać obraz rozwoju sytuacji, a przez to – zniekształcać ogólną ocenę procesu konwergencji poszczególnych krajów. Podsumowując, rzetelną analizę wpływu ekonomicznych skutków pandemii na ocenę konwergencji będzie można przeprowadzić dopiero retrospekcyjnie.

W ramce 1 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji cenowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Średnią stopę inflacji HICP za 12‑miesięczny okres referencyjny – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – analizuje się na tle wyników ekonomicznych danego kraju w zakresie stabilności cen za ostatnich dziesięć lat. Umożliwia to bardziej szczegółową ocenę stabilności sytuacji cenowej w analizowanym kraju. Zwraca się przy tym uwagę na kierunek polityki pieniężnej, zwłaszcza na to, czy podstawowym celem władz monetarnych było osiągnięcie i utrzymanie stabilności cen, a także na wkład innych dziedzin polityki gospodarczej w realizację tego celu. Uwzględnia się też, jaki wpływ na osiągnięcie stabilności cen miało otoczenie makroekonomiczne. Rozwój sytuacji cenowej bada się na tle warunków popytowo-podażowych, szczególnie takich czynników jak jednostkowe koszty pracy i ceny importu. Wreszcie, bierze się pod uwagę trendy innych istotnych wskaźników cen. W ujęciu prognostycznym ocenia się perspektywy przebiegu inflacji w najbliższych latach, w tym prognozy najważniejszych organizacji międzynarodowych i uczestników rynku. Omawia się ponadto kwestie instytucjonalne i strukturalne istotne dla utrzymania warunków sprzyjających stabilności cen po wprowadzeniu euro.

W ramce 2 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji finansów publicznych oraz sposób ich stosowania przez EBC, w tym kwestie proceduralne.

W odniesieniu do stabilności finansów publicznych wynik danego kraju za rok referencyjny – 2019 – ocenia się na tle wyników za ostatnich dziesięć lat. Najpierw analizuje się przebieg wskaźnika deficytu finansów publicznych danego kraju. Warto pamiętać, że zmiana rocznego wskaźnika deficytu jest zwykle wypadkową różnych czynników. W tym kontekście można dokonać podziału na zmiany „cykliczne”, czyli reakcje deficytu na zmiany cyklu koniunkturalnego, oraz „niecykliczne”, które często uznaje się za odzwierciedlenie strukturalnych lub stałych dostosowań polityki fiskalnej. Jednak zmiany niecykliczne, które zostały ujęte ilościowo w niniejszym raporcie, nie muszą wynikać wyłącznie ze strukturalnej zmiany sytuacji finansów publicznych, gdyż obejmują także przejściowe efekty wynikające z działań w dziedzinie polityki oraz z czynników szczególnych. Z tego powodu trudno jest ocenić zwłaszcza zmiany salda strukturalnego budżetu, które nastąpiły w okresie pandemii COVID‑19, z uwagi na niepewność co do poziomu i tempa wzrostu produktu potencjalnego.

Następnie rozważa się przebieg wskaźnika długu publicznego w analizowanym okresie oraz czynniki leżące u jego podstaw. Te czynniki obejmują: różnicę między wzrostem nominalnego PKB a stopami procentowymi, saldo pierwotne oraz dostosowanie deficytu do długu (różnicę między deficytem a zmianą zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych). Taka perspektywa analityczna może dostarczyć dodatkowych informacji o tym, w jakim zakresie na dynamikę długu wpływało otoczenie makroekonomiczne, w szczególności kombinacja wzrostu gospodarczego i stóp procentowych. Może także być źródłem dalszych informacji o wpływie salda strukturalnego i cyklu koniunkturalnego, znajdujących odzwierciedlenie w saldzie pierwotnym, oraz o roli czynników szczególnych, uwzględnianych w dostosowaniu deficytu do długu. Ponadto analizuje się strukturę długu publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem udziałów zadłużenia krótkoterminowego i zadłużenia w walutach obcych oraz ich kształtowania się w czasie. Zestawienie udziałów tych dwóch kategorii zadłużenia z obecnym poziomem wskaźnika długu pozwala pokazać wrażliwość salda finansów publicznych na zmiany kursów walut i stóp procentowych.

W ujęciu prognostycznym bierze się pod uwagę krajowe plany budżetowe i najnowsze prognozy Komisji Europejskiej na lata 2020–2021 oraz średniookresowe strategie w zakresie finansów publicznych przedstawione w programach konwergencji. W ramach tej analizy ocenia się perspektywy osiągnięcia przez dany kraj średniookresowego celu budżetowego określonego w pakcie stabilności i wzrostu oraz prawdopodobne kształtowanie się wskaźnika długu publicznego na podstawie obecnej polityki fiskalnej. W warunkach pandemii COVID‑19 uruchomiono ogólną klauzulę korekcyjną, która pozwala na odejście od średniookresowego celu budżetowego, co opisano w ramce 2. Następnie w analizie bierze się pod uwagę długookresowe wyzwania związane ze stabilnością finansów publicznych i ogólne obszary wymagające konsolidacji, w tym zwłaszcza wynikające z państwowych niekapitałowych systemów emerytalnych w świetle zmian demograficznych oraz z zobowiązań warunkowych zaciągniętych przez rządy. W raporcie nie analizuje się potencjalnego wpływu pandemii COVID‑19 na stabilność finansów publicznych w średnim i długim okresie – z wyjątkiem efektów ujętych w najnowszych prognozach – z uwagi na wysoki stopień niepewności. Poza tym, zgodnie z wcześniejszą praktyką, opisana powyżej analiza obejmuje także większość istotnych czynników określonych w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, opisanych w ramce 2.

W ramce 3 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji kursowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Oprócz uczestnictwa w ERM II i przebiegu kursu nominalnego wobec euro w okresie referencyjnym analizuje się pokrótce dane istotne z punktu widzenia stabilności bieżącego kursu. Dane te wyprowadza się ze zmian realnych kursów efektywnych oraz z rachunków bieżącego, kapitałowego i finansowego bilansu płatniczego. Ocenia się także kształtowanie długu zagranicznego brutto i międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto w dłuższych okresach. W sekcji dotyczącej sytuacji kursowej uwzględnia się też miary integracji danego kraju ze strefą euro. Jej stopień ocenia się w aspekcie integracji handlu zagranicznego (eksportu i importu) oraz integracji finansowej. Ponadto w sekcji dotyczącej sytuacji kursowej podaje się, w stosownych przypadkach, czy w dwuletnim okresie referencyjnym badany kraj otrzymał wsparcie płynnościowe od banku centralnego lub wsparcie bilansu płatniczego – dwustronne bądź wielostronne z udziałem MFW lub UE. Uwzględnia się wsparcie zarówno faktycznie udzielone, jak i udostępnione osłonowo, w tym dostęp do finansowania zapobiegawczego, np. w formie elastycznej linii kredytowej z MFW.

W ramce 4 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji w zakresie długoterminowych stóp procentowych oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Jak wspomniano powyżej, Traktat mówi wprost o tym, że „trwałość konwergencji” znajduje odzwierciedlenie w poziomie długoterminowych stóp procentowych. W związku z tym sytuację w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – ocenia się na tle poziomu długoterminowych stóp procentowych z ostatnich dziesięciu lat (lub okresu, za który są dostępne dane) oraz głównych czynników powodujących różnicę w stosunku do średniej długoterminowej stopy procentowej dla strefy euro. W okresie referencyjnym na poziom tej ostatniej mogły wpływać m.in. wysokie premie za ryzyko kraju stosowane wobec kilku państw tej strefy. Z tego względu do porównania zastosowano także długoterminową rentowność obligacji skarbowych strefy euro o ratingu AAA (tj. długoterminową rentowność wynikającą z krzywej dochodowości obejmującej obligacje krajów strefy euro o ratingu AAA). W raporcie jako tło analizy podano także informacje o wielkości i rozwoju rynku finansowego. Opierają się one na trzech wskaźnikach: saldzie dłużnych papierów wartościowych wyemitowanych przez przedsiębiorstwa niefinansowe, kapitalizacji rynku akcji oraz kredytach MIF dla krajowego niefinansowego sektora prywatnego; łącznie te wskaźniki są miarą wielkości rynku finansowego.

Na koniec, zgodnie z art. 140 ust. 1 Traktatu, niniejszy raport powinien uwzględniać kilka innych istotnych czynników (zob. ramka 5). Odnoszą się do nich wzmocnione ramy zarządzania gospodarczego zgodne z art. 121 ust. 6 Traktatu, obowiązujące od 13 grudnia 2011 roku, które mają zapewnić ściślejszą koordynację polityki gospodarczej i trwałą konwergencję wyników gospodarczych państw członkowskich UE. Krótkie omówienie tych przepisów oraz sposobu, w jaki wspomniane dodatkowe czynniki zostały uwzględnione w ocenie konwergencji przeprowadzonej przez EBC, przedstawiono w ramce 5.

2.2 Zgodność ustawodawstwa krajowego z Traktatami

2.2.1 Wstęp

Artykuł 140 ust. 1 Traktatu zobowiązuje EBC (oraz Komisję Europejską) do składania Radzie, co najmniej raz na dwa lata lub na wniosek państwa członkowskiego objętego derogacją, sprawozdań dotyczących postępów państw członkowskich objętych derogacją w wypełnianiu zobowiązań ciążących na nich w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej. Sprawozdania takie zawierają analizę zgodności ustawodawstwa krajowego danego państwa członkowskiego objętego derogacją (w tym statutu jego krajowego banku centralnego) z art. 130 i art. 131 Traktatu oraz odpowiednimi postanowieniami Statutu. Ten traktatowy obowiązek ciążący na państwach członkowskich objętych derogacją jest również nazywany „konwergencją prawną”.

Przy ocenie konwergencji prawnej EBC nie musi ograniczać się do dokonania formalnej oceny litery prawa krajowego, ale może również rozważyć, czy stosowanie odpowiednich przepisów jest zgodne z duchem Traktatów i Statutu. Szczególne zaniepokojenie EBC budzą wszelkie oznaki wywierania nacisku na organy decyzyjne banków centralnych państw członkowskich, wbrew postanowieniom Traktatu dotyczącym niezależności banków centralnych. EBC dostrzega również potrzebę niezakłóconego i nieprzerwanego funkcjonowania organów decyzyjnych krajowych banków centralnych. W tym zakresie właściwe władze państw członkowskich mają w szczególności obowiązek podjęcia niezbędnych działań w celu zapewnienia terminowego powołania następcy w przypadku pojawienia się wakatu na stanowisku członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego^[14]. Przed dokonaniem ostatecznej oceny potwierdzającej zgodność ustawodawstwa krajowego poszczególnych państw członkowskich z postanowieniami Traktatu i Statutu EBC będzie uważnie śledzić rozwój wypadków w tym zakresie.

Państwa członkowskie objęte derogacją i konwergencja prawna

Bułgaria, Czechy, Chorwacja, Węgry, Polska, Rumunia i Szwecja, których ustawodawstwa krajowe są przedmiotem niniejszego raportu, mają status państw członkowskich objętych derogacją, tj. nie wprowadziły jeszcze euro. Szwecja ma status państwa członkowskiego objętego derogacją na mocy decyzji Rady przyjętej w maju 1998 roku^[15]. Jeżeli chodzi o pozostałe państwa członkowskie, art. 4^[16] i art. 5^[17] aktów dotyczących warunków przystąpienia stanowią, że każde z tych państw członkowskich uczestniczy w unii gospodarczej i walutowej z dniem przystąpienia jako państwo członkowskie objęte derogacją w rozumieniu art. 139 Traktatu.

Niniejszy raport nie obejmuje Danii, która jest państwem członkowskim posiadającym status szczególny i która nie przyjęła jeszcze euro. Protokół (nr 16) w sprawie niektórych postanowień dotyczących Danii, dołączony do Traktatów, stanowi, że z uwagi na notyfikację dokonaną Radzie przez rząd Danii 3 listopada 1993 roku Dania zostaje objęta derogacją, a procedura uchylenia derogacji zostanie rozpoczęta jedynie na wniosek Danii. Ponieważ do Danii stosuje się art. 130 Traktatu, Danmarks Nationalbank musi spełniać wymogi dotyczące niezależności banku centralnego. Raport o Konwergencji Europejskiego Instytutu Walutowego z 1998 r. stwierdzał, że wymóg ten został spełniony. Ze względu na szczególny status Danii od 1998 roku nie dokonywano oceny jej konwergencji. Do czasu złożenia przez Danię Radzie notyfikacji wyrażającej zamiar przyjęcia euro Danmarks Nationalbank nie ma obowiązku prawnej integracji z Eurosystemem, ani też nie ma konieczności wprowadzania zmian w duńskim ustawodawstwie.

29 marca 2017 r. Zjednoczone Królestwo zawiadomiło Radę Europejską o zamiarze wystąpienia z UE zgodnie z art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej. 31 stycznia 2020 r. Zjednoczone Królestwo wystąpiło z UE zgodnie z warunkami określonymi w Umowie o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (zwanej dalej „Umową o wystąpieniu”). W czasie okresu przejściowego, który zaczął się w dniu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE a kończy się 31 grudnia 2020 r., do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium nadal stosuje się prawo UE zgodnie z warunkami Umowy o wystąpieniu^[18]. Zgodnie z Protokołem (nr 15) w sprawie niektórych postanowień dotyczących Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej Zjednoczone Królestwo nie ma jednak obowiązku przyjęcia euro, jeżeli nie złoży Radzie notyfikacji wyrażającej taki zamiar. W dniu 30 października 1997 r. Zjednoczone Królestwo notyfikowało Radzie brak zamiaru przyjęcia euro z dniem 1 stycznia 1999 r., i sytuacja ta nie uległa zmianie. Zgodnie z tą notyfikacją niektóre przepisy Traktatu (w tym art. 130 i art. 131) i Statutu nie znajdują zastosowania do Zjednoczonego Królestwa. Dlatego też nie ma obecnie obowiązku prawnego zapewnienia zgodności ustawodawstwa krajowego (w tym statutu Bank of England) z Traktatem i Statutem.

Celem oceny konwergencji prawnej jest ułatwienie Radzie rozstrzygania o tym, które państwa członkowskie wypełniają ciążące na nich „zobowiązania w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej” (art. 140 ust. 1 Traktatu). W przypadku kwestii prawnych warunki te dotyczą w szczególności niezależności banku centralnego oraz integracji prawnej krajowych banków centralnych z Eurosystemem.

Struktura oceny prawnej

Ocena prawna ma strukturę podobną jak w poprzednich raportach EBC i EIW dotyczących konwergencji prawnej^[19].

Zgodność ustawodawstwa krajowego jest badana w kontekście przepisów prawa uchwalonych przed dniem 24 marca 2020 r.

2.2.2 Zakres dostosowań

Obszary dostosowań

W celu identyfikacji obszarów, w których występuje potrzeba dostosowania ustawodawstwa krajowego, poddano analizie następujące zagadnienia:

• zgodność z postanowieniami Traktatu (art. 130) i Statutu (art. 7 i art. 14 ust. 2) dotyczącymi niezależności krajowych banków centralnych;
• zgodność z postanowieniami dotyczącymi poufności (art. 37 Statutu);
• przestrzeganie zakazu finansowania ze środków banku centralnego (art. 123 Traktatu) oraz uprzywilejowanego dostępu (art. 124 Traktatu);
• przestrzeganie jednolitej pisowni euro wymaganej prawem UE; oraz
• integrację prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem (w szczególności w świetle art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3 Statutu).

„Zgodność” a „harmonizacja”

Artykuł 131 Traktatu wymaga, aby ustawodawstwo krajowe było „zgodne” z Traktatami i Statutem; wszelkie niezgodności muszą zatem zostać usunięte. Obowiązek ten ma zastosowanie niezależnie od pierwszeństwa Traktatów i Statutu przed ustawodawstwem krajowym oraz bez względu na charakter niezgodności.

Wymóg „zgodności” ustawodawstwa krajowego nie oznacza, że na mocy Traktatu wymagana jest „harmonizacja” statutów krajowych banków centralnych, czy to wzajemnie pomiędzy sobą, czy też ze Statutem. Specyfika krajowa może zostać zachowana, o ile nie narusza wyłącznych kompetencji monetarnych, które zostały nieodwołalnie przekazane na rzecz UE. Artykuł 14 ust. 4 Statutu zezwala wręcz krajowym bankom centralnym na wykonywanie funkcji innych niż wymienione w Statucie, o ile nie są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. Dobrym przykładem sytuacji, w których dopuszcza się utrzymanie różnic, są przepisy statutów krajowych banków centralnych uprawniające do wykonywania takich dodatkowych funkcji. Używany w tym kontekście termin „zgodny” należy zatem rozumieć jako wymóg dostosowania ustawodawstwa krajowego i statutu krajowego banku centralnego w celu wyeliminowania niespójności z Traktatami i Statutem oraz zapewnienia niezbędnego stopnia integracji krajowego banku centralnego z ESBC. W szczególności dostosowania wymagają wszelkie postanowienia, które naruszają określoną w Traktacie niezależność krajowych banków centralnych oraz ich rolę jako integralnej części ESBC. Dla osiągnięcia powyższych celów nie należy zatem powoływać się wyłącznie na zasadę nadrzędności prawa UE nad ustawodawstwem krajowym.

Obowiązek wynikający z art. 131 Traktatu dotyczy wyłącznie występowania niezgodności z Traktatem i Statutem. Jednak ustawodawstwo krajowe, które jest niezgodne z wtórnym ustawodawstwem UE mającym znaczenie dla obszarów adaptacji poddawanych analizie w niniejszym raporcie, również powinno zostać dostosowane do wspomnianego prawa wtórnego. Pierwszeństwo prawa UE nie zwalnia z obowiązku dostosowania ustawodawstwa krajowego. Ten ogólny wymóg wynika nie tylko z art. 131 Traktatu, lecz również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej^[20].

Traktaty i Statut nie narzucają sposobu dostosowania ustawodawstwa krajowego. Można tego dokonać bądź to przez umieszczenie odwołań do Traktatów i Statutu, bądź też przez włączenie do prawa krajowego odpowiednich postanowień Traktatu i Statutu ze wskazaniem ich źródła, względnie przez usunięcie występujących niezgodności albo łączne zastosowanie wymienionych sposobów.

Ponadto, między innymi w celu osiągnięcia i utrzymania zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami i Statutem, instytucje UE i państwa członkowskie muszą konsultować z EBC projekty przepisów w dziedzinach podlegających jego kompetencji, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu oraz art. 4 Statutu. Decyzja Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych^[21] wyraźnie wymaga od państw członkowskich podjęcia kroków niezbędnych do zapewnienia przestrzegania wspomnianego obowiązku.

2.2.3 Niezależność krajowych banków centralnych

Jeśli chodzi o niezależność banków centralnych oraz poufność, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r., w 2007 r. lub w 2013 r., należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r. ^[22] Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do momentu utworzenia ESBC w dniu 1 czerwca 1998 r.

Niezależność banku centralnego

W listopadzie 1995 r. EIW określił listę cech charakteryzujących niezależność banku centralnego (przedstawionych później szczegółowo w Raporcie o konwergencji z 1998 r.), stanowiącą wówczas podstawę oceny ustawodawstwa krajowego państw członkowskich, a zwłaszcza oceny statutów krajowych banków centralnych. Pojęcie niezależności banku centralnego obejmuje różne rodzaje niezależności, które należy oceniać osobno: niezależność funkcjonalną, instytucjonalną, personalną i finansową. W opiniach wydanych przez EBC na przestrzeni ostatnich kilku lat dokonano dalszego doprecyzowania wymienionych powyżej aspektów niezależności banku centralnego. Aspekty te są podstawą oceny stopnia konwergencji ustawodawstwa państw członkowskich objętych derogacją z Traktatami i Statutem.

Niezależność funkcjonalna

Niezależność banku centralnego nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do osiągnięcia celu, który powinien być jasno określony i nadrzędny względem innych celów. Niezależność funkcjonalna wymaga, aby główny cel krajowego banku centralnego był określony w sposób jednoznaczny i prawnie nienaruszalny, oraz żeby był on w pełni zgodny z podstawowym celem określonym w Traktacie, a mianowicie zapewnieniem stabilności cen. Służy temu zapewnienie krajowemu bankowi centralnemu środków i instrumentów niezbędnych do osiągnięcia przez bank centralny wspomnianego celu w sposób niezależny od innych organów władzy. Określony w Traktacie wymóg niezależności banku centralnego odzwierciedla powszechnie przyjęty pogląd, że głównemu celowi utrzymania stabilności cen najlepiej służy w pełni niezależna instytucja, której mandat został precyzyjnie zdefiniowany. Niezależność banku centralnego jest przy tym w pełni zgodna z zasadą ponoszenia przez bank centralny odpowiedzialności za podejmowane decyzje, czego konsekwencją jest wymóg przejrzystości działania oraz dialogu z osobami trzecimi.

Jeśli chodzi o harmonogram dostosowania, Traktat nie określa wyraźnie, od kiedy banki centralne państw członkowskich objętych derogacją muszą podporządkować się głównemu celowi, jakim jest utrzymanie stabilności cen, określonemu w art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 Traktatu oraz art. 2 Statutu. W przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE po dacie wprowadzenia w Unii euro, nie jest jasne, czy obowiązek ten wchodzi w życie z dniem przystąpienia do UE, czy też z dniem wprowadzenia euro przez te państwa członkowskie. Do państw członkowskich objętych derogacją nie ma zastosowania art. 127 ust. 1 Traktatu (zob. art. 139 ust. 2 lit. c) Traktatu), stosuje się do nich natomiast art. 2 Statutu (zob. art. 42 ust. 1 Statutu). W opinii EBC obowiązek traktowania przez bank centralny utrzymania stabilności cen jako celu głównego ma zastosowanie od dnia 1 czerwca 1998 r. w przypadku Szwecji oraz od dnia 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r. w przypadku państw członkowskich, które w tych terminach przystąpiły do UE. Wynika to z faktu, że jedna z zasad przewodnich UE, czyli utrzymanie stabilności cen (art. 119 Traktatu), ma zastosowanie również do państw członkowskich objętych derogacją. Stanowisko EBC wynika także z zapisanego w Traktacie celu, zgodnie z którym wszystkie państwa członkowskie powinny dążyć do Konwergencji makroekonomicznej, w tym do stabilności cen, czemu ma sprzyjać regularna publikacja raportów EBC i Komisji Europejskiej. Takie podejście wiąże się również z niezależnością banku centralnego, która jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy utrzymanie stabilności cen jest celem nadrzędnym.

Podstawą zawartej w niniejszym raporcie oceny są powyższe ustalenia dotyczące momentu, od którego krajowe banki centralne państw członkowskich objętych derogacją są zobowiązanie do traktowania utrzymania stabilności cen jako podstawowego celu działania.

Niezależność instytucjonalna

Zasada niezależności instytucjonalnej została wyraźnie wymieniona w art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu. Oba te artykuły zabraniają krajowym bankom centralnym i członkom ich organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje oraz ich przyjmowania od instytucji lub organów UE, rządów państw członkowskich i wszelkich innych organów. Zabraniają one także instytucjom, organom, urzędom i agencjom UE oraz rządom państw członkowskich prób wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, których decyzje mogą wpływać na realizację zadań krajowych banków centralnych w ramach ESBC. W przypadku gdy ustawodawstwo krajowe przytacza art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu, powinno odzwierciedlać obydwa te zakazy i nie zawężać zakresu ich zastosowania^[23]. Fakt, że banki centralne mają taką niezależność, nie oznacza nieobjęcia żadnymi normami prawa Unii czy ochrony przed stosowaniem wszelkich przepisów prawa^[24].

Bez względu na to, czy krajowy bank centralny prowadzi działalność w formie podmiotu państwowego, specjalnego podmiotu prawa publicznego, czy też zwykłej spółki akcyjnej, istnieje zagrożenie, że podmiot występujący wobec banku centralnego jako właściciel może, korzystając z prawa własności, wywierać wpływ na procesy decyzyjne dotyczące realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[25]. Taki wpływ, wywierany poprzez wykonywanie praw udziałowych lub w inny sposób, mógłby naruszać niezależność banku centralnego i dlatego powinien być prawnie ograniczony.

Ramy prawne działalności banków centralnych powinny zapewniać stabilną i długoterminową podstawę ich funkcjonowania. Ramy prawne umożliwiające częste zmiany struktury instytucjonalnej krajowego banku centralnego, a przez to zmniejszające jego stabilność organizacyjną i zarządczą, mogą negatywnie wpływać na jego niezależność instytucjonalną^[26].

Zakaz wydawania instrukcji

Uprawnienia osób trzecich do wydawania instrukcji krajowym bankom centralnym, ich organom decyzyjnym i członkom tych organów są niezgodne z Traktatem i Statutem w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Udział krajowego banku centralnego w stosowaniu przepisów mających na celu wzmocnienie stabilności finansowej musi być zgodny z Traktatem, tzn. funkcje krajowego banku centralnego muszą być realizowane w sposób całkowicie zgodny z jego niezależnością funkcjonalną, instytucjonalną i finansową, chroniąc tym samym należyte wykonywanie zadań wynikających z Traktatu i Statutu^[27]. Jeżeli ustawodawstwo krajowe przewiduje, że rola krajowego banku centralnego wykraczać będzie poza funkcje doradcze, co będzie wymagało przyjęcia dodatkowych zadań, należy zapewnić, aby zadania te nie miały wpływu na operacyjną i finansową zdolność krajowego banku centralnego do realizowania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[28]. Ponadto uczestnictwo przedstawicieli krajowego banku centralnego w kolegialnych organach decyzyjnych władz nadzorczych i innego rodzaju władzach powinno w odpowiedni sposób uwzględniać środki zapewniające ochronę niezależności personalnej członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[29].

Zakaz zatwierdzania, zawieszania, anulowania i odraczania decyzji

Prawo osób trzecich do zatwierdzania, zawieszania, anulowania lub odraczania decyzji krajowego banku centralnego w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem^[30].

Zakaz podważania decyzji ze względów prawnych

Prawo organów innych niż niezawisłe sądy do podważania, ze względów prawnych, decyzji dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem, ponieważ realizacja tych zadań nie może podlegać ocenie czynników politycznych. Prawo prezesa krajowego banku centralnego do wstrzymania, ze względów prawnych, realizacji decyzji podejmowanych przez ESBC lub organy decyzyjne krajowego banku centralnego z zamiarem ich przedłożenia organom politycznym w celu podjęcia ostatecznej decyzji byłoby równoznaczne ze zwracaniem się do osób trzecich o wydanie instrukcji.

Zakaz uczestniczenia w organach decyzyjnych krajowego banku centralnego z prawem głosu

Uczestniczenie przedstawicieli osób trzecich w organie decyzyjnym krajowego banku centralnego z prawem głosu w sprawach dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, nawet jeśli taki głos nie jest decydujący, jest niezgodne z Traktatem i Statutem. Uczestniczenie takie jest niezgodne z Traktatem i Statutem nawet jeżeli nie wiąże się z prawem głosu, ale zakłóca wykonywanie przez taki organ decyzyjny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub zagraża przestrzeganiu zasad poufności ESBC^[31].

Zakaz konsultowania a priori decyzji krajowego banku centralnego

Ciążący na krajowym banku centralnym wyraźny ustawowy obowiązek zasięgania a priori opinii osób trzecich w odniesieniu do decyzji krajowego banku centralnego dawałby osobom trzecim formalną możliwość wpływania na ostateczny kształt takich decyzji, i w związku z tym jest niezgodny z Traktatem i Statutem.

Natomiast dialog prowadzony przez krajowy bank centralny z osobami trzecimi, nawet jeśli wynika z ustawowych obowiązków dostarczania informacji i wymiany poglądów, jest zgodny z zasadą niezależności banku centralnego, o ile:

• nie prowadzi do naruszenia niezależności członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego;
• w pełni respektowany jest szczególny status prezesów jako członków organów decyzyjnych EBC;
• przestrzegane są wynikające ze Statutu wymogi dotyczące poufności^[32].

Udzielanie absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowych banków centralnych

Przepisy ustawowe dotyczące udzielania absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowego banku centralnego (np. w związku ze sprawozdaniem finansowym) przez osoby trzecie (np. administrację rządową) powinny zawierać odpowiednie gwarancje, tak aby kompetencje tego rodzaju nie wpływały na zdolność do niezależnego podejmowania decyzji przez poszczególnych członków organów krajowego banku centralnego w odniesieniu do zadań związanych z uczestnictwem w ESBC (lub do realizacji decyzji podjętych na szczeblu ESBC). Zaleca się wprowadzenie do statutów krajowych banków centralnych wyraźnego postanowienia w tej sprawie.

Niezależność personalna

Zawarte w Statucie postanowienie dotyczące stabilności sprawowania urzędu przez członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych jest kolejnym czynnikiem zapewniającym niezależność banku centralnego. Prezesi krajowych banków centralnych są członkami Rady Ogólnej EBC a po przyjęciu euro przez ich państwa członkowskie stają się członkami Rady Prezesów. Artykuł 14 ust. 2 Statutu stanowi, że statuty krajowych banków centralnych muszą w szczególności zapewniać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Artykuł ten chroni również przed arbitralną decyzją o odwołaniu prezesa dzięki postanowieniu, że prezes może zostać odwołany ze stanowiska jedynie w przypadku, gdy przestanie spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich funkcji lub dopuści się poważnego uchybienia. W takich przypadkach art. 14 ust. 2 Statutu przewiduje możliwość zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który może uchylić krajową decyzję o odwołaniu prezesa ze stanowiska^[33]. Zawieszenie prezesa może faktycznie oznaczać jego odwołanie w rozumieniu art. 14 ust. 2 Statutu^[34]. Statuty krajowych banków centralnych muszą być zgodne z tym przepisem, w szczególności w sposób przedstawiony poniżej.

Artykuł 130 Traktatu zabrania rządom krajowym i wszelkim innym organom wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego wypełniających swoje zadania. W szczególności państwa członkowskie nie mogą dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego poprzez wprowadzanie zmian do ustawodawstwa krajowego, mających wpływ na wysokość ich wynagrodzenia; zmiany takie zasadniczo powinny mieć zastosowanie jedynie do przyszłych powołań^[35].

Minimalny okres kadencji prezesów

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu statuty krajowych banków centralnych muszą przewidywać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Nie wyklucza to dłuższej kadencji, przy czym dostosowanie statutu nie jest wymagane również w sytuacji, gdy prezes jest powoływany na czas nieokreślony, o ile podstawy jego odwołania są zgodne z art. 14 ust. 2 Statutu. Krótszy okres kadencji nie jest dopuszczalny, nawet jeżeli jest stosowany w okresie przejściowym^[36]. Ustawodawstwo krajowe ustanawiające przymusowy wiek emerytalny powinno zapewniać, aby wiek emerytalny nie zakłócał minimalnego okresu kadencji określonego w art. 14 ust. 2 Statutu; minimalny okres kadencji ma bowiem pierwszeństwo przed mającym zastosowanie do prezesa banku centralnego przymusowym wiekiem emerytalnym^[37]. W przypadku nowelizacji statutu krajowego banku centralnego akt prawny wprowadzający zmiany powinien gwarantować stabilność sprawowania urzędu przez prezesa oraz pozostałych członków organów decyzyjnych zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[38].

Podstawy odwołania prezesów

Statuty krajowych banków centralnych muszą gwarantować niemożność usunięcia prezesa z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu. Celem wymogu ustanowionego w tym przepisie jest zapobieganie uznaniowemu odwoływaniu prezesów przez organy państwowe zaangażowane w ich powoływanie, w szczególności rząd lub parlament. Statut krajowego banku centralnego powinien odwoływać się do art. 14 ust. 2 Statutu, wcielać jego postanowienia ze wskazaniem ich źródła, usuwać wszelkie niezgodności z podstawami odwołania określonymi w art. 14 ust. 2 lub też nie wspominać o podstawach odwołania w ogóle, ponieważ art. 14 ust. 2 jest stosowany bezpośrednio^[39]. Po wybraniu lub mianowaniu prezes nie może być odwołany z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu, nawet jeżeli nie objął jeszcze obowiązków. Jako że dopuszczalne podstawy odwołania prezesa są autonomicznymi instytucjami prawa Unii, ich stosowanie i interpretacja nie zależą od kontekstu krajowego^[40]. Ostateczne rozstrzygnięcie, czy decyzja o odwołaniu prezesa krajowego banku centralnego jest uzasadniona wystarczającym podejrzeniem dopuszczenia się poważnego uchybienia uzasadniającego taką decyzję należy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, któremu takie uprawnienia powierza drugi akapit art. 14 ust. 2 Statutu^[41].

Stabilność sprawowania urzędu i podstawy odwołania innych niż prezesi członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC

Stosowanie tych samych zasad dotyczących stabilności sprawowania urzędu i podstaw odwołania do innych członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC stanowi ochronę niezależności personalnej tych osób^[42]. Zakres art. 14 ust. 2 Statutu nie jest ograniczony do stabilności sprawowania urzędu przez prezesów, natomiast art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu odnoszą się do „członków organów decyzyjnych” krajowych banków centralnych, a nie konkretnie do prezesów. Ma to zastosowanie zwłaszcza w przypadku, gdy prezes jest primus inter pares w stosunku do pozostałych członków organu decyzyjnego dysponujących takim samym prawem głosu lub w sytuacji, gdy pozostali członkowie organu decyzyjnego są zaangażowani w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Prawo do zaskarżenia na drodze sądowej

W celu ograniczenia arbitralności decyzji organów politycznych przy ocenie podstaw odwołania członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych członkowie organów decyzyjnych muszą mieć możliwość zaskarżenia takich decyzji do niezawisłego sądu.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu odwołany ze stanowiska prezes krajowego banku centralnego może zaskarżyć decyzję o odwołaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ustawodawstwo krajowe powinno albo powoływać się na Statut, albo w ogóle nie wspominać o prawie zaskarżenia decyzji o odwołaniu prezesa do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ art. 14 ust. 2 Statutu jest stosowany bezpośrednio.

Ustawodawstwo krajowe powinno również gwarantować prawo zaskarżenia w sądzie krajowym decyzji o odwołaniu członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego zaangażowanego w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Prawo takie może wynikać bądź to z zasad ogólnych, bądź też mieć formę przepisu szczególnego. Również w przypadkach, gdy prawo takie wynika z zasad ogólnych, dla zachowania pewności prawnej zaleca się wprowadzenie wyraźnego postanowienia gwarantującego prawo zaskarżenia.

Mechanizmy zabezpieczające przed konfliktem interesów

Niezależność personalna obejmuje również zabezpieczenia mające nie dopuszczać do powstawania konfliktu interesów pomiędzy obowiązkami członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC wobec ich odpowiednich banków (jak również obowiązkami prezesów wobec EBC) a wszelkimi innymi funkcjami członków organów decyzyjnych mogącymi stanowić zagrożenie dla ich niezależności personalnej^[43]. Członkostwo w organie decyzyjnym zaangażowanym w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest zasadniczo niezgodne z pełnieniem innych funkcji mogących powodować konflikt interesów. W szczególności członkowie organów decyzyjnych nie mogą zajmować stanowisk ani reprezentować interesów, które mogłyby mieć wpływ na ich działalność, bądź to poprzez uczestnictwo we władzach ustawodawczych lub wykonawczych państwa, bądź też w administracji lokalnej lub regionalnej albo w przedsiębiorstwach. Szczególną uwagę należy zwrócić na zapobieganie potencjalnym konfliktom interesów w przypadku członków organów decyzyjnych, którzy nie pełnią w nich funkcji wykonawczych.

Niezależność finansowa

Ogólna niezależność krajowego banku centralnego zostałaby zagrożona, gdyby nie mógł autonomicznie korzystać z odpowiednich środków finansowych niezbędnych do realizacji swojego mandatu, tzn. wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, do realizacji których zobowiązuje go Traktat i Statut.

Państwo członkowskie nie może dopuszczać do tego, aby jego krajowy bank centralny dysponował niewystarczającymi zasobami finansowymi oraz nieadekwatnym poziomem funduszy własnych netto^[44] do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub w Eurosystemie. Należy podkreślić, że art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 4 Statutu umożliwiają EBC wezwanie krajowych banków centralnych do wniesienia uzupełniających wkładów kapitałowych do EBC oraz przekazania dodatkowych rezerw walutowych^[45]. Ponadto art. 33 ust. 2 Statutu przewiduje^[46], że w przypadku poniesienia przez EBC strat, które nie mogą być w pełni pokryte z ogólnego funduszu rezerwowego, Rada Prezesów może zadecydować, aby pozostała strata została pokryta z dochodów pieniężnych z odpowiedniego roku obrachunkowego proporcjonalnie i do wysokości sum przydzielonych poszczególnym krajowym bankom centralnym. Zasada niezależności finansowej oznacza, że w celu zachowania zgodności ze wspomnianymi postanowieniami należy umożliwić krajowemu bankowi centralnemu realizację jego funkcji w sposób nienaruszony.

Zasada niezależności finansowej oznacza również, że krajowy bank centralny musi dysponować środkami wystarczającymi nie tylko do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, lecz także własnych zadań krajowych (np. w zakresie nadzoru nad sektorem finansowym, finansowania własnej administracji i działalności operacyjnej, dostarczania awaryjnego wsparcia płynności^[47]).

W związku z powyższym niezależność finansowa oznacza też, że krajowy bank centralny powinien mieć zawsze zapewniony wystarczający kapitał. W szczególności należy unikać sytuacji, w których przez dłuższy okres fundusze własne netto krajowego banku centralnego byłyby poniżej poziomu funduszu statutowego albo osiągnęły poziom ujemny, również w przypadku przeniesienia strat przekraczających poziom funduszów i rezerw na następny okres^[48]. Każda tego rodzaju sytuacja może mieć niekorzystny wpływ na zdolność krajowego banku centralnego do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, jak również na zdolność do realizacji własnych zadań krajowych. Tego rodzaju sytuacja może też podważać wiarygodność polityki pieniężnej Eurosystemu. W związku z powyższym, aby zapewnić zachowanie zasady niezależności finansowej, w razie spadku funduszy własnych netto krajowego banku centralnego poniżej poziomu funduszu statutowego lub do wartości ujemnej dane państwo członkowskie jest zobowiązane dokapitalizować swój bank centralny w rozsądnym terminie, co najmniej do poziomu funduszu statutowego. Jeśli chodzi o EBC, znaczenie tej kwestii zostało już potwierdzone przez Radę, która przyjęła rozporządzenie Rady (WE) nr 1009/2000 z dnia 8 maja 2000 r. dotyczące powiększenia kapitału Europejskiego Banku Centralnego^[49]. Rozporządzenie to umożliwiło Radzie Prezesów EBC podjęcie decyzji o faktycznym powiększeniu kapitału w celu utrzymania podstawy współczynnika kapitał-aktywa na poziomie umożliwiającym prowadzenie działalności EBC^[50]. Krajowe banki centralne powinny dysponować możliwościami finansowymi wystarczającymi do odpowiedzenia na taką decyzję EBC.

Koncepcja niezależności finansowej powinna zatem być oceniana pod kątem tego, czy jakakolwiek osoba trzecia jest w stanie wywierać bezpośredni lub pośredni wpływ nie tylko na zadania krajowego banku centralnego, lecz również na jego zdolność do wykonywania powierzonego mandatu, zarówno operacyjną – pod względem zasobów ludzkich, jak i finansową – pod względem odpowiednich zasobów finansowych. W tym kontekście szczególnie istotne są aspekty niezależności finansowej przedstawione poniżej^[51]. Są to jednocześnie te aspekty niezależności finansowej, w odniesieniu do których krajowe banki centralne są najbardziej narażone na wpływy zewnętrzne.

Ustalanie budżetu

Uprawnienie osoby trzeciej do określania budżetu krajowego banku centralnego lub wpływania na ten budżet jest niezgodne z zasadą niezależności finansowej, chyba że w odpowiednim akcie prawnym zawarto klauzulę ochronną stanowiącą, że wspomniane uprawnienie nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[52].

Zasady rachunkowości

Sprawozdania finansowe powinny być sporządzane albo zgodnie z ogólnymi zasadami rachunkowości, albo zgodnie z zasadami określonymi przez organy decyzyjne krajowego banku centralnego. Jeśli zaś zasady rachunkowości są ustalane przez osobę trzecią, muszą przynajmniej uwzględniać propozycje organów decyzyjnych krajowego banku centralnego.

Roczne sprawozdania finansowe powinny być przyjmowane przez organy decyzyjne krajowych banków centralnych wspomagane przez niezależnych księgowych; sprawozdania te mogą być również zatwierdzane a posteriori przez osoby trzecie (np. rząd czy parlament). Organy decyzyjne krajowych banków centralnych powinny mieć możliwość decydowania o sposobie obliczania zysków w sposób niezależny i profesjonalny.

Jeżeli działalność krajowego banku centralnego podlega kontroli państwowego organu kontroli lub innego podobnego organu odpowiedzialnego za kontrolę wykorzystania środków publicznych, zakres tej kontroli powinien być jasno określony przepisami prawa^[53], nie powinien ograniczać działalności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów krajowego banku centralnego^[54] oraz, zgodnie z zasadą niezależności instytucjonalnej, powinien respektować zakaz wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu lub jego organom decyzyjnym, a także nie powinien utrudniać realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC^[55]. Kontrola państwowa powinna być przeprowadzana w sposób apolityczny, niezależny i profesjonalny^[56].

Podział zysków, kapitał i rezerwy finansowe krajowych banków centralnych

Sposób podziału zysków może zostać określony w statucie krajowego banku centralnego. W przypadku braku takiego zapisu decyzję o podziale zysków powinien podejmować organ decyzyjny krajowego banku centralnego w oparciu o profesjonalne przesłanki; decyzja taka nie powinna być podejmowana według swobodnego uznania osób trzecich, chyba że istnieje klauzula ochronna stanowiąca, że wspomniany sposób podjęcia decyzji nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, jak również zadań krajowych^[57].

Zyski mogą być wpłacane do budżetu państwa dopiero po pokryciu łącznych strat z lat ubiegłych^[58] i utworzeniu rezerw finansowych uznanych za konieczne do ochrony realnej wartości kapitału i aktywów krajowego banku centralnego. Niedopuszczalne są tymczasowe lub doraźne środki ustawodawcze równoznaczne z wydawaniem poleceń krajowemu bankowi centralnemu co do sposobu podziału zysku^[59]. Analogicznie, zasadę niezależności finansowej naruszałoby opodatkowanie niezrealizowanych zysków kapitałowych krajowego banku centralnego^[60].

Państwo członkowskie nie może narzucać krajowemu bankowi centralnemu obowiązku zmniejszenia kapitału bez wyrażonej a priori zgody organów decyzyjnych tego krajowego banku centralnego, która musi uwzględniać konieczność zachowania przez krajowy bank centralny wystarczających środków potrzebnych do realizacji powierzonych mu – jako członkowi ESBC – zadań wymienionych w art. 127 ust. 2 Traktatu i w Statucie. Z tego samego względu wszelkie zmiany zasad podziału zysku krajowego banku centralnego mogą być inicjowane i podejmowane wyłącznie w ramach bliskiej współpracy z krajowym bankiem centralnym, który jest w stanie najlepiej ocenić wymagany poziom rezerw^[61]. Krajowy bank centralny musi mieć swobodę niezależnego tworzenia rezerw finansowych w celu ochrony realnej wartości swojego kapitału i aktywów. Państwa członkowskie nie mogą utrudniać krajowemu bankowi centralnemu gromadzenia rezerw do poziomu potrzebnego członkowi ESBC do realizacji jego zadań^[62].

Odpowiedzialność finansowa za organy nadzoru

Większość państw członkowskich sytuuje organy nadzoru finansowego w strukturze krajowego banku centralnego. Takie usytuowanie nie stanowi problemu, jeżeli organy te mają obowiązek stosowania się do niezależnych decyzji krajowego banku centralnego. Jeśli jednak ustawodawstwo przewiduje dla takich organów odrębne procesy decyzyjne, należy zapewnić, by decyzje podejmowane przez te organy nie zagrażały finansom banku centralnego jako całości. W takich przypadkach ustawodawstwo krajowe powinno umożliwiać krajowemu bankowi centralnemu sprawowanie ostatecznej kontroli nad decyzjami organów nadzoru, które mogą wpływać na niezależność banku centralnego, w szczególności na jego niezależność finansową.

Autonomia w sprawach kadrowych

Państwa członkowskie nie mogą ograniczać zdolności krajowych banków centralnych do zatrudniania i zatrzymywania wykwalifikowanego personelu koniecznego do niezależnego wykonywania zadań, które nakłada na nie Traktat i Statut^[63]. Krajowy bank centralny nie może też znaleźć się w sytuacji, w której pozbawiony jest kontroli nad personelem, kontrola ta jest ograniczona lub rząd państwa członkowskiego może wpływać na decyzje banku dotyczące personelu^[64]. Zmiany przepisów dotyczących wynagrodzeń członków organów decyzyjnych i pracowników krajowych banków centralnych powinny być ustalane w ścisłej i efektywnej współpracy z krajowym bankiem centralnym^[65] i z należytym uwzględnieniem jego stanowiska, tak aby umożliwić krajowemu bankowi centralnemu nieprzerwane wykonywanie jego zadań w niezależny sposób^[66]. Autonomia w sprawach kadrowych rozciąga się także na kwestie dotyczące emerytur pracowników. Ponadto zmiany prowadzące do obniżenia wynagrodzeń pracowników krajowego banku centralnego nie powinny zakłócać zarządzania jego własnymi środkami finansowymi, w tym funduszami pochodzącymi z obniżenia wypłacanych przez ten krajowy bank centralny wynagrodzeń^[67].

Prawo własności i prawa majątkowe

Prawa osób trzecich do interweniowania lub udzielania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu w odniesieniu do majątku posiadanego przez ten bank są niezgodne z zasadą niezależności finansowej.

2.2.4 Poufność

Przewidziany w art. 37 Statutu obowiązek zachowania przez pracowników EBC i krajowych banków centralnych oraz członków ich organów decyzyjnych tajemnicy służbowej może skutkować wprowadzeniem podobnych zapisów w statutach krajowych banków centralnych lub innym ustawodawstwie państw członkowskich. Ponadto pierwszeństwo prawa Unii oraz przepisów przyjętych na jego podstawie oznacza również, że ustawodawstwo krajowe dotyczące dostępu osób trzecich do dokumentów powinno być zgodne z odpowiednimi przepisami prawa Unii, w tym art. 37 Statutu, oraz nie może prowadzić do naruszania zasad poufności ESBC. Dostęp państwowego organu kontroli lub podobnego organu do poufnych informacji i dokumentów krajowego banku centralnego musi być ograniczony do przypadków niezbędnych do wykonywania przez ten organ jego ustawowych zadań i nie może naruszać niezależności oraz zasad poufności ESBC, do przestrzegania których są zobowiązani członkowie organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[68]. Krajowy bank centralny powinien zapewnić ochronę przez te organy kontroli poufności ujawnionych im informacji i dokumentów na poziomie odpowiadającym poziomowi ochrony zapewnianemu przez krajowy bank centralny.

2.2.5 Zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu

Jeśli chodzi o zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r., w 2007 r. lub w 2013 r. należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r. Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do 1 stycznia 1995 r.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego

Artykuł 123 ust. 1 Traktatu zakazuje udzielania przez EBC i krajowe banki centralne pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom, urzędom lub agencjom UE, instytucjom rządowym szczebla centralnego, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich. Przepis ten zabrania również bezpośredniego nabywania przez EBC i krajowe banki centralne instrumentów dłużnych od takich podmiotów publicznych. Traktat przewiduje jeden wyjątek od zakazu finansowania ze środków banku centralnego: nie ma on zastosowania w przypadku publicznych instytucji kredytowych, które w ramach utrzymywania rezerw przez banki centralne muszą być traktowane tak samo, jak prywatne instytucje kredytowe (art. 123 ust. 2 Traktatu). Ponadto EBC i krajowe banki centralne mogą działać jako agenci skarbowi wymienionych powyżej organów sektora publicznego (art. 21 ust. 2 Statutu). Szczegółowy zakres obowiązywania zakazu finansowania ze środków banku centralnego został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określającym definicje w celu zastosowania zakazów, o których mowa w art. 104 i art. 104b ust. 1 Traktatu^[69], zgodnie z którym zakaz obejmuje wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego ma podstawowe znaczenie dla ochrony głównego celu polityki pieniężnej – utrzymania stabilności cen. Ponadto finansowanie sektora publicznego przez bank centralny zmniejsza presję na utrzymanie dyscypliny budżetowej. W związku z tym zakaz powyższy należy interpretować rozszerzająco w celu zapewnienia ścisłego przestrzegania, z nielicznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 123 ust. 2 Traktatu i rozporządzeniu (WE) nr 3603/93. Tak więc, choć art. 123 ust. 1 Traktatu odnosi się do „kredytów”, a więc form związanych z obowiązkiem spłaty środków, zakaz dotyczy również a fortiori innych form finansowania, niezwiązanych z obowiązkiem spłaty.

Ogólne stanowisko EBC dotyczące zgodności ustawodawstwa krajowego z opisywanym zakazem zostało sformułowane głównie w opiniach wydawanych przez EBC na wniosek państw członkowskich w odniesieniu do projektów krajowych aktów prawnych, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu^[70].

Przeniesienie zakazu finansowania ze środków banku centralnego do ustawodawstwa krajowego

Jeśli przepisy ustawodawstwa krajowego dokładnie odzwierciedlają postanowienia art. 123 Traktatu lub rozporządzenia (WE) nr 3603/93, nie mogą one zawężać zakresu stosowania zakazu finansowania ze środków banku centralnego ani rozszerzać listy wyjątków przewidzianych w prawie unijnym. Przykładowo, ustawodawstwo krajowe, które przewiduje finansowanie przez krajowy bank centralny zobowiązań finansowych państwa członkowskiego wobec międzynarodowych instytucji finansowych (poza MFW wykonującym funkcje określone w rozporządzeniu (WE) nr 3603/93^[71]) lub wobec krajów trzecich, jest niezgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego.

Finansowanie sektora publicznego lub jego zobowiązań wobec osób trzecich

Ustawodawstwo krajowe nie może nakładać na krajowy bank centralny obowiązku finansowania działalności innych organów sektora publicznego lub zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. Taka zasada ma również zastosowanie do powierzania krajowemu bankowi centralnemu nowych zadań. W tym celu niezbędne jest dokonanie jednostkowej oceny tego, czy dane zadanie, którego wykonywanie powierza się krajowemu bankowi centralnemu, kwalifikuje się jako zadanie banku centralnego, czy też jako zadanie administracji rządowej, tj. zadanie należące do zakresu obowiązków administracji rządowej^[72]. Innymi słowy niezbędne jest wprowadzenie odpowiednich zabezpieczeń uniemożliwiających obchodzenie zakazu finansowania ze środków banku centralnego. Rada Prezesów zatwierdziła kryteria definiowania zakresu zadań sektora publicznego w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 3603/93 lub, innymi słowy, zadań administracji rządowej^[73]. Zapewnienie przestrzegania zakazu finansowania ze środków banku centralnego wymaga, aby na wykonywanie całości nowych zadań powierzanych krajowemu bankowi centralnemu przekazywano odpowiednią ilość środków, jeżeli zadanie takie: (a) nie jest zadaniem banku centralnego lub działaniem ułatwiającym wykonywanie zadań banku centralnego; lub (b) jest powiązane z zadaniem administracji rządowej i jest wykonywane w interesie tej administracji^[74]. Ważnymi kryteriami kwalifikacji nowych zadań jako zadań administracji rządowej są: (a) ich nietypowy charakter; (b) fakt, iż są one wykonywane w imieniu i wyłącznym interesie administracji rządowej; oraz (c) ich wpływ na instytucjonalną, finansową i personalną niezależność krajowych banków centralnych. W szczególności nowe zadanie może być zakwalifikowane jako zadanie administracji rządowej, jeżeli jego wykonywanie spełnia jeden z następujących warunków: (a) stwarza nierozwiązane w odpowiedni sposób konflikty interesów z obecnymi zadaniami banku centralnego; (b) jest nieproporcjonalne w stosunku do możliwości finansowych lub organizacyjnych krajowego banku centralnego; (c) nie odpowiada strukturze instytucjonalnej krajowego banku centralnego; (d) prowadzi do powstania istotnego ryzyka finansowego; lub (e) naraża członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego na ryzyko polityczne, które byłoby nieproporcjonalne i mogłoby mieć wpływ na ich niezależność personalną^[75].

Oto niektóre nowe zadania powierzone krajowym bankom centralnym, które EBC uznał za zadania administracji rządowej: (a) zadania dotyczące finansowania funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych, jak również zadania dotyczące systemów gwarancji depozytów i systemów rekompensat dla inwestorów^[76]; (b) zadania dotyczące ustanowienia centralnego rejestru numerów rachunków bankowych^[77]; (c) zadania mediatora kredytowego^[78]; (d) zadania dotyczące zbierania, przechowywania i przetwarzania danych wykorzystywanych do obliczania transferów składek ubezpieczeniowych^[79]; (e) zadania dotyczące ochrony konkurencji na rynku kredytów hipotecznych^[80]; (f) zadania dotyczące zapewniania zasobów na rzecz podmiotów niezależnych od krajowego banku centralnego, działających jako rozszerzenie administracji rządowej^[81]; (g) zadania organu informacyjnego na potrzeby transgranicznego dochodzenia wierzytelności w sprawach cywilnych i handlowych^[82]; (h) zadania dotyczące utworzenia bazy danych roszczeń odszkodowawczych^[83]; oraz (i) zadania dotyczące zapewnienia gotowości obrony narodowej wykraczające poza zadania banku centralnego w zakresie wewnętrznego planowania awaryjnego^[84]. Do zadań banku centralnego należeć mogą natomiast między innymi zadania nadzorcze lub z nimi związane, takie jak zadania dotyczące ochrony konkurencji w obszarze usług finansowych^[85] lub spełnianie przez instytucje kredytowe wymogów w zakresie restrukturyzacji kredytów^[86], nadzór nad firmami nabywającymi kredyty konsumenckie^[87] lub firmami oferującymi leasing finansowy^[88], nadzór nad firmami udzielającymi kredytów konsumenckich i pośrednikami w udzielaniu takich kredytów^[89], udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności przez podmioty udzielające mikrokredytów i nadzór nad takimi podmiotami^[90], nadzór nad agencjami informacji kredytowej^[91], nadzór nad administratorami referencyjnych stóp procentowych^[92], zadania nadzorcze zapewniające przestrzeganie prawodawstwa Unii w obszarze usług i produktów inwestycyjnych^[93], zadania dotyczące nadzoru nad schematami płatniczymi^[94], zadania dotyczące stosowania i egzekwowania prawodawstwa Unii w obszarze rachunków płatniczych^[95], zadania administracyjne związane z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją^[96] oraz zadania dotyczące działalności rejestrów kredytowych i zarządzania tymi rejestrami^[97].

Ponadto niedozwolone jest też zapewnianie przez krajowy bank centralny finansowania pomostowego umożliwiającego państwu członkowskiemu wypełnienie jego zobowiązań w odniesieniu do gwarancji państwa dotyczących zobowiązań banków^[98]. Niezgodny z zakazem finansowania ze środków banku centralnego jest również podział zysków banku centralnego, które nie zostały w pełni zrealizowane, zaksięgowane i poddane audytowi. Niezgodne z tym zakazem jest także wypłacanie, choćby częściowe, kwoty podlegającej wpłacie do budżetu państwa zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami dotyczącymi przeznaczenia zysku krajowego banku centralnego, z kapitału rezerwowego tego banku. Zasady dotyczące przeznaczenia zysków krajowego banku centralnego nie mogą zatem naruszać jego kapitału rezerwowego. Ponadto przeniesienie aktywów krajowego banku centralnego na państwo może odbywać się wyłącznie odpłatnie, według wartości rynkowej, przy czym przeniesienie powinno mieć miejsce jednocześnie z przekazaniem odpłatności^[99].

Podobnie niedozwolone jest zakłócanie wykonywania innych zadań Eurosystemu, takich jak zarządzanie rezerwami walutowymi, poprzez wprowadzanie opodatkowania teoretycznych lub niezrealizowanych zysków kapitałowych, ponieważ stanowiłoby to formę kredytu udzielanego przez bank centralny sektorowi publicznemu w formie zaliczki z tytułu przyszłych i niepewnych zysków^[100].

Przejęcie zobowiązań sektora publicznego

Ustawodawstwo krajowe, które wymagałoby od krajowego banku centralnego przejęcia zobowiązań niezależnego dotąd organu publicznego wskutek krajowej reorganizacji określonych zadań i funkcji (na przykład w sytuacji przekazania krajowemu bankowi centralnemu określonych zadań nadzorczych uprzednio wykonywanych przez państwowe lub niezależne instytucje lub organy) i jednocześnie nie zwalniałoby całkowicie banku centralnego ze wszelkich zobowiązań finansowych wynikających z wcześniejszej działalności takiego organu, byłoby niezgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego^[101]. Z tych samych powodów niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego byłoby ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny w szerokim spektrum okoliczności obowiązek uzyskania zgody rządu przed podjęciem działań restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a jednocześnie nie ograniczające odpowiedzialności krajowego banku centralnego do jego własnych działań administracyjnych^[102]. Podobnie niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego byłoby ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny obowiązek wypłaty odszkodowań, o ile oznaczałoby to przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania państwa^[103].

Wsparcie finansowe dla instytucji kredytowych lub finansowych

Ustawodawstwo krajowe, które przewidywałoby finansowanie przez krajowy bank centralny instytucji kredytowych, przyznawane niezależnie i całkowicie według własnego uznania banku centralnego, w trybie innym niż wynikający z zadań banku centralnego (takich jak prowadzenie polityki pieniężnej, systemy płatnicze lub przeprowadzanie tymczasowych operacji wspierających płynność), w szczególności udzielanie wsparcia niewypłacalnym instytucjom kredytowym lub innym instytucjom finansowym, byłoby niezgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego.

Ma to w szczególności zastosowanie do wsparcia udzielanego niewypłacalnym instytucjom kredytowym. Jest to uzasadnione tym, że finansując niewypłacalną instytucję kredytową, krajowy bank centralny przejmowałby wykonywanie zadań administracji rządowej^[104]. Takie same zastrzeżenia budzi finansowanie przez Eurosystem instytucji kredytowej, która została poddana rekapitalizacji w celu przywrócenia wypłacalności, poprzez plasowanie bezpośrednie instrumentów dłużnych emitowanych przez państwo w sytuacji, gdzie nie istnieją alternatywne rynkowe źródła finansowania (zwanych dalej „obligacjami rekapitalizacyjnymi”), i gdzie obligacje takie mają być wykorzystane jako zabezpieczenie. W takim przypadku przeprowadzanej przez państwo rekapitalizacji instytucji kredytowej w drodze plasowania bezpośredniego obligacji rekapitalizacyjnych późniejsze wykorzystanie takich obligacji jako zabezpieczenia w operacjach płynnościowych banku centralnego budzi zastrzeżenia dotyczące zakazu finansowania ze środków banku centralnego^[105]. Awaryjne wsparcie płynności udzielane przez krajowy bank centralny niezależnie i na zasadzie pełnej uznaniowości wypłacalnym instytucjom kredytowym za zabezpieczeniem w formie gwarancji państwa musi spełniać następujące kryteria: (i) należy zagwarantować, aby kredyt udzielany przez krajowy bank centralny był możliwie krótkoterminowy; (ii) musi istnieć zagrożenie stabilności systemu; (iii) nie może być wątpliwości co do ważności prawnej oraz wykonalności gwarancji państwa zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym oraz; oraz (iv) nie może być wątpliwości co do ekonomicznej adekwatności gwarancji państwa, przy czym gwarancja ta powinna obejmować zarówno kwotę główną kredytu, jak i odsetki^[106].

W związku z tym należy rozważyć uwzględnienie w prawie krajowym odniesienia do art. 123 Traktatu.

Wsparcie finansowe dla funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych oraz systemów gwarantowania depozytów i systemów rekompensat dla inwestorów

Jakkolwiek zadania administracyjne dotyczące restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uważa się generalnie za odnoszące się do zadań, o których mowa w art. 127 ust. 5 Traktatu, to jednak finansowanie funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych jest niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego^[107]. Jeżeli dany krajowy bank centralny jest organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie powinien on w żadnym razie przyjmować lub finansować zobowiązań instytucji pomostowej lub podmiotu zarządzającego aktywami^[108]. Mając to na uwadze, prawo krajowe powinno precyzować, że krajowy bank centralny nie przyjmuje ani nie finansuje zobowiązań takich podmiotów^[109].

Dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów^[110] oraz dyrektywa w sprawie systemów rekompensat dla inwestorów^[111] przewidują, że koszty wynikające z finansowania systemów gwarantowania depozytów oraz koszty wynikające z finansowania systemów rekompensat dla inwestorów muszą być ponoszone, odpowiednio, przez same instytucje kredytowe i przedsiębiorstwa inwestycyjne. Ustawodawstwo krajowe przewidujące finansowanie przez krajowy bank centralny krajowego systemu gwarantowania depozytów dla instytucji kredytowych lub krajowego systemu rekompensat dla inwestorów dla przedsiębiorstw inwestycyjnych jest zgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego tylko wtedy, gdy jest to finansowanie krótkoterminowe, odnoszące się do nagłych sytuacji, w grę wchodzi zagrożenie stabilności systemowej, a decyzję podejmuje wedle własnego uznania krajowy bank centralny^[112]. W związku z tym należy rozważyć uwzględnienie w prawie krajowym odniesienia do art. 123 Traktatu. Podejmując decyzję o udzieleniu kredytu według własnego uznania krajowy bank centralny musi zapewnić, aby sytuacja taka de facto nie oznaczała przejęcia zadań administracji rządowej^[113]. W szczególności wsparcie banku centralnego dla systemu gwarantowania depozytów nie może sprowadzać się do systematycznej operacji prefinansowania^[114].

Funkcja agenta skarbowego

Artykuł 21 ust. 2 Statutu stanowi, że „EBC i krajowe banki centralne mogą działać jako agenci skarbowi” na rzecz „instytucji, organów, urzędów lub agencji Unii, instytucji rządowych szczebla centralnego, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych oraz innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich”. Artykuł 21 ust. 2 Statutu ma na celu – po przekazaniu Eurosystemowi kompetencji w zakresie polityki pieniężnej – umożliwienie krajowym bankom centralnym dalszego wykonywania usług agenta skarbowego, tradycyjnie świadczonych na rzecz instytucji rządowych i innych podmiotów publicznych, bez naruszania zakazu finansowania ze środków banku centralnego. Ponadto rozporządzenie (WE) nr 3603/93 ustanawia kilka jednoznacznie i wąsko zdefiniowanych wyjątków od zakazu finansowania ze środków banku centralnego, dotyczących funkcji agenta fiskalnego: (i) udzielanie sektorowi publicznemu kredytu w ciągu dnia jest dopuszczalne, o ile jest on ograniczony do jednego dnia, bez możliwości przedłużenia^[115]; (ii) zapisywanie czeków wystawionych przez osoby trzecie na dobro rachunku sektora publicznego zanim bank akceptant został nimi obciążony jest dopuszczalne, jeżeli od momentu otrzymania czeku upłynął ustalony okres odpowiadający normalnemu okresowi inkasa czeków przez rzeczony bank centralny, a czeki jeszcze niezainkasowane są czymś wyjątkowym, opiewającym na niewielkie sumy i w krótkim okresie uśredniają się^[116]; oraz (iii) przechowywanie monet wyemitowanych przez sektor publiczny i zapisanych na dobro sektora publicznego jest dopuszczalne, gdy liczba tych aktywów pozostaje na poziomie poniżej 10% monet znajdujących się w obiegu^[117].

Ustawodawstwo krajowe dotyczące funkcji agenta skarbowego winno być zasadniczo zgodne z prawem UE, a w szczególności winno być zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego^[118]. Biorąc pod uwagę, że art. 21 ust. 2 Statutu wyraźnie uznaje świadczenie usług agenta skarbowego za uzasadnioną funkcję tradycyjnie wykonywaną przez krajowe banki centralne, świadczenie przez banki centralne usług agenta skarbowego jest zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, pod warunkiem że usługi te nie wykraczają poza zakres funkcji agenta skarbowego i nie stanowią finansowania przez bank centralny zobowiązań sektora publicznego wobec podmiotów trzecich lub kredytowania przez bank centralny sektora publicznego w sposób przekraczający wąsko zdefiniowane odstępstwa określone w rozporządzeniu (WE) nr 3603/93^[119]. Ustawodawstwo krajowe, które umożliwia krajowemu bankowi centralnemu przyjmowanie depozytów instytucji rządowych i obsługę ich rachunków, nie pozostaje w sprzeczności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, o ile takie zapisy nie dają możliwości udzielania kredytu, w tym jednodniowego przekroczenia stanu konta. Jednakże kwestia zgodności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego pojawiłaby się na przykład, gdyby ustawodawstwo krajowe zezwalało na oprocentowanie depozytów lub sald bieżących powyżej stawek rynkowych, a nie w wysokości tych stawek lub poniżej nich. Oprocentowanie wyższe niż stawka rynkowa stanowi w istocie kredyt, co jest niezgodne z celem zakazu finansowania ze środków banku centralnego i mogłoby podważyć cel wprowadzenia tego zakazu. Ważne jest, aby oprocentowanie konta odzwierciedlało parametry rynkowe, a szczególnie aby skorelować oprocentowanie depozytów z ich terminem zapadalności^[120]. Ponadto nieodpłatne świadczenie przez krajowy bank centralny usług agenta skarbowego nie budzi obaw co do finansowania ze środków banku centralnego, o ile są to podstawowe usługi agenta skarbowego^[121].

Zakaz uprzywilejowanego dostępu

Zgodnie z art. 124 Traktatu „[z]akazany jest każdy środek nieoparty na względach o charakterze ostrożnościowym, ustanawiający uprzywilejowany dostęp instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich do instytucji finansowych”. Podobnie jak w przypadku zakazu finansowania ze środków banku centralnego zakaz uprzywilejowanego dostępu ma na celu zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia rozsądnej polityki budżetowej, nie pozwalając na to, aby finansowanie deficytu publicznego ze środków banku centralnego oraz uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziły do powstania w państwach członkowskich nadmiernego poziomu zadłużenia lub deficytu^[122].

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 3604/93^[123] przez uprzywilejowany dostęp należy rozumieć każdą ustawę, rozporządzenie lub inny wiążący akt prawny przyjęty w wykonywaniu władzy publicznej, który: a) zobowiązuje instytucje finansowe do nabywania lub przechowywania pasywów instytucji lub organów Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych przedsiębiorstw państw członkowskich, lub b) przyznaje ulgi podatkowe, które mogą przynosić korzyść jedynie instytucjom finansowym, lub udogodnienia finansowe, które nie są zgodne z zasadami gospodarki rynkowej, aby zachęcić te instytucje do nabywania lub przechowywania takich pasywów.

Jako instytucje publiczne krajowe banki centralne nie mogą przyznawać uprzywilejowanego dostępu do instytucji finansowych sektorowi publicznemu, chyba że wynika to ze względów o charakterze ostrożnościowym. Ponadto wprowadzane przez krajowe banki centralne zasady dotyczące dopuszczania przez bank centralny wykorzystania instrumentów dłużnych w swoich operacjach, w tym jako zabezpieczeń, nie mogą być stosowane jako środki obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu^[124]. Ustawodawstwo państw członkowskich w tej dziedzinie nie może ustanawiać takiego uprzywilejowanego dostępu.

Artykuł 2 rozporządzenia (WE) nr 3604/93 definiuje „względy o charakterze ostrożnościowym” jako te, które są podstawą krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych działań opartych na prawie Unii lub zgodnych z nim, które przeznaczone są do wspierania rzetelności instytucji finansowych tak, aby wzmocnić stabilność systemu finansowego jako całości oraz ochronę klientów tych instytucji. Względy o charakterze ostrożnościowym służą zapewnieniu wypłacalności banków w stosunku do ich deponentów^[125]. W obszarze nadzoru ostrożnościowego prawo wtórne Unii ustanowiło szereg wymogów zapewniających rzetelność instytucji kredytowych^[126]. „Instytucja kredytowa” zdefiniowana została jako przedsiębiorstwo, którego działalność polega na przyjmowaniu depozytów lub innych funduszy podlegających zwrotowi od klientów oraz na udzielaniu kredytów na swój własny rachunek^[127]. Instytucje kredytowe są również często określane jako banki, a świadczenie przez nie usług wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego^[128].

Chociaż rezerwy obowiązkowe można uważać za część wymogów ostrożnościowych, są one częścią działalności krajowych banków centralnych i są wykorzystywane jako narzędzie polityki pieniężnej w większości gospodarek, w tym w strefie euro^[129]. W tym zakresie punkt 2 załącznika I do wytycznych EBC/2014/60^[130] przewiduje, że system rezerw obowiązkowych Eurosystemu ma na celu przede wszystkim stabilizację stóp procentowych na rynku pieniężnym oraz stworzenie (lub pogłębienie) strukturalnego niedoboru płynności^[131]. EBC wymaga, aby instytucje kredytowe mające siedzibę w strefie euro utrzymywały rezerwy obowiązkowe (w formie depozytów) na rachunkach w krajowych bankach centralnych^[132].

Niniejszy raport koncentruje się na zgodności ustawodawstwa krajowego i zasad przyjętych przez krajowe banki centralne oraz statutów tych banków z zawartym w Traktacie zapisem o zakazie uprzywilejowanego dostępu. Niniejszy raport nie zawiera jednak oceny tego, czy – pod pretekstem względów o charakterze ostrożnościowym – ustawy, rozporządzenia, zasady lub przepisy administracyjne w państwach członkowskich są wykorzystywane do obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu. Taka ocena wykracza poza zakres raportu.

2.2.6 Jednolita pisownia euro

Artykuł 3 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia ustanawia unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro”. W tekście Traktatów we wszystkich oryginalnych językach stosujących alfabet łaciński euro jest konsekwentnie określane w mianowniku liczby pojedynczej jako „euro”. W tekstach zapisywanych alfabetem greckim euro jest pisane jako „ευρώ”, a w tekstach pisanych cyrylicą – jako „евро”^[133]. Zgodnie z tą zasadą rozporządzenie Rady (WE) nr 974/98 z dnia 3 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia euro^[134] stwierdza jasno, że nazwa wspólnej waluty musi być taka sama we wszystkich językach urzędowych UE, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów. Tak więc Traktaty wymagają jednolitej pisowni słowa „euro” w mianowniku liczby pojedynczej w całym ustawodawstwie UE i całym ustawodawstwie krajowym, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów.

Mając na uwadze wyłączną kompetencję UE do ustalania nazwy wspólnej waluty, wszelkie odstępstwa od tej zasady są niezgodne z Traktatami i powinny zostać wyeliminowane^[135]. Powyższa zasada dotyczy całości ustawodawstwa krajowego, ale ocena w rozdziale dotyczącym badanego kraju koncentruje się na statutach krajowych banków centralnych oraz przepisach prawnych dotyczących przyjęcia euro.

2.2.7 Integracja prawna krajowych banków centralnych z Eurosystemem

Od momentu wprowadzenia euro przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego (w tym w szczególności statuty krajowych banków centralnych, ale także inne akty prawne) uniemożliwiające realizację zadań związanych z Eurosystemem lub przestrzeganie decyzji EBC są niezgodne z wymogiem skutecznego funkcjonowania Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z Traktatem i Statutem w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w Eurosystemie ustawodawstwo krajowe powinno zatem zostać odpowiednio dostosowane. Zapewnienie zgodności z art. 131 Traktatu wymagało dostosowania ustawodawstwa krajowego przed datą ustanowienia ESBC (w przypadku Szwecji) oraz przed 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r. (w przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE w tych terminach). Niemniej jednak wymogi ustawowe związane z pełną integracją prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem wchodzą w życie dopiero w momencie rzeczywistej pełnej integracji, tj. w dniu, w którym państwo członkowskie objęte derogacją przyjmuje euro.

Analizie w niniejszym raporcie poddano głównie te obszary, w których przepisy ustawowe mogą utrudniać dostosowanie się krajowego banku centralnego do wymogów Eurosystemu. Dotyczy to przepisów, które: (i) mogłyby uniemożliwiać uczestnictwo krajowego banku centralnego w realizacji wspólnej polityki pieniężnej określanej przez organy decyzyjne EBC, (ii) mogłyby utrudniać prezesowi krajowego banku centralnego wykonywanie obowiązków jako członka Rady Prezesów EBC, (iii) nie uwzględniają prerogatyw EBC, (iv) nie uznają, że wyłączne kompetencje do wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC w państwach członkowskich, których walutą jest euro, zostały nieodwołalnie przeniesione na Unię^[136], lub (v) zgodnie z którymi krajowe banki centralne w zakresie wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC są związane decyzjami organów krajowych, które stoją w sprzeczności z aktami prawnymi EBC. Analiza wyróżnia cele polityki gospodarczej, zadania, przepisy finansowe, politykę kursową oraz współpracę międzynarodową. Wspomniano również inne dziedziny, w których statuty krajowych banków centralnych wymagają dostosowania.

Cele polityki gospodarczej

Pełna integracja krajowego banku centralnego z Eurosystemem wymaga, aby statutowe cele banku były zgodne z celami ESBC określonymi w art. 2 Statutu. Oznacza to m.in., że cele statutowe uwzględniające specyfikę krajową – na przykład postanowienia nakładające obowiązek prowadzenia polityki pieniężnej w ramach ogólnej polityki gospodarczej danego państwa członkowskiego – powinny zostać odpowiednio dostosowane. Ponadto cele dodatkowe krajowego banku centralnego muszą być zgodne i nie mogą naruszać obowiązku wspierania ogólnych polityk gospodarczych w Unii, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Unii ustanowionych w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, który to cel sam w sobie nie może naruszać utrzymywania stabilności cen^[137].

Zadania

Zadania banku centralnego państwa członkowskiego, które przyjęło euro, są określane głównie przez Traktat i Statut, z uwagi na status krajowego banku centralnego jako integralnej części Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu należy zatem zawarte w statutach krajowych banków centralnych postanowienia dotyczące zadań porównać z odpowiednimi zapisami Traktatu i Statutu, a wszelkie niezgodności usunąć^[138]. Dotyczy to każdego przepisu, który po przyjęciu euro i integracji z Eurosystemem utrudniałby realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, a w szczególności przepisów, które nie uwzględniają uprawnień ESBC określonych w rozdziale IV Statutu.

Wszystkie przepisy prawa krajowego dotyczące polityki pieniężnej powinny uznawać, że polityka pieniężna UE to zadanie, które ma być realizowane przez Eurosystem^[139]. Statut krajowego banku centralnego może zawierać postanowienia dotyczące instrumentów polityki pieniężnej. Postanowienia takie powinny być podobne do postanowień zawartych w Traktacie i Statucie, a wszelkie niezgodności powinny zostać usunięte w celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu.

Monitorowanie sytuacji budżetowej jest jednym z zadań wykonywanych przez EBC regularnie w celu właściwej oceny decyzji podejmowanych na potrzeby polityki pieniężnej. Krajowe banki centralne mogą również przedstawiać swoje stanowisko w zakresie rozwoju sytuacji budżetowej, opierając się na prowadzonym przez siebie monitorowaniu tych kwestii oraz niezależności prezentowanych poglądów, mając na uwadze przyczynianie się do właściwego funkcjonowania europejskiej unii walutowej. Monitorowanie sytuacji budżetowej przez krajowe banki centralne na potrzeby polityki pieniężnej powinno opierać się na pełnym dostępie do wszelkich właściwych danych o finansach publicznych. W związku z tym krajowe banki centralne powinny otrzymać bezwarunkowy, szybki i zautomatyzowany dostęp do wszelkich danych statystycznych dotyczących finansów publicznych. Działalność krajowych banków centralnych nie powinna jednak wykraczać poza działania w zakresie monitorowania, które wynikają z wypełniania przez nie zadań w zakresie polityki pieniężnej lub są z tymi zadaniami bezpośrednio bądź pośrednio powiązane^[140]. Przyznanie krajowym bankom centralnym formalnego mandatu do oceny prognoz i sytuacji budżetowej zakłada pełnienie przez te banki funkcji w zakresie określania zasad polityki budżetowej (oraz odpowiedzialność za tę politykę), co może negatywnie wpłynąć na wypełnianie zadań dotyczących polityki pieniężnej Eurosystemu i niezależność krajowych banków centralnych^[141].

W kontekście krajowych inicjatyw ustawodawczych związanych z kryzysem na rynkach finansowych EBC podkreśla, że należy unikać zakłóceń w krajowych segmentach rynku pieniężnego strefy euro, ponieważ może to utrudniać realizację wspólnej polityki pieniężnej. Dotyczy to w szczególności udzielania gwarancji państwowych na depozyty międzybankowe^[142].

Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia, aby przepisy prawa krajowego dotyczące problemów z płynnością doświadczanych przez przedsiębiorstwa i osoby indywidualne, na przykład ich zadłużenia wobec instytucji finansowych, nie miały niekorzystnego wpływu na płynność rynku. W szczególności przepisy te nie mogą naruszać zasady gospodarki wolnorynkowej znajdującej odzwierciedlenie w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, ponieważ mogłoby to zakłócać przepływ kredytu, mieć istotny wpływ na stabilność instytucji finansowych i rynków, a więc niekorzystnie wpływać na realizację zadań Eurosystemu^[143].

Ustawodawstwo krajowe przyznające krajowemu bankowi centralnemu wyłączne prawo emisji banknotów powinno uwzględniać fakt, że po przyjęciu euro wyłączne prawo zatwierdzania emisji banknotów euro będzie miała Rada Prezesów EBC (zgodnie z art. 128 ust. 1 Traktatu i art. 16 Statutu), natomiast EBC i krajowe banki centralne będą miały prawo emisji banknotów euro. Ustawodawstwo krajowe umożliwiające rządom wywieranie wpływu na decyzje dotyczące m.in. nominałów, produkcji, wielkości emisji i wycofywania banknotów euro musi także zostać uchylone albo uznać uprawnienia EBC w zakresie banknotów euro, zgodnie z przytoczonymi powyżej postanowieniami Traktatu i Statutu. Bez względu na to, jaki jest podział kompetencji między rządami i krajowymi bankami centralnymi w zakresie monet, od momentu przyjęcia euro odpowiednie przepisy muszą uznawać uprawnienia EBC do zatwierdzania wielkości emisji monet euro. Państwo członkowskie nie może uważać pieniądza w obiegu za dług swojego banku centralnego wobec rządu, ponieważ zachwiałoby to koncepcją wspólnej waluty i byłoby niezgodne z wymogami integracji prawnej Eurosystemu^[144].

Jeżeli chodzi o zarządzanie rezerwami walutowymi^[145], państwo członkowskie, które przyjęło euro, ale nie przekazało oficjalnych rezerw walutowych krajowemu bankowi centralnemu^[146], narusza postanowienia Traktatu. Ponadto prawo osób trzecich (m.in. rządu i parlamentu) do wywierania wpływu na decyzje krajowego banku centralnego w zakresie zarządzania oficjalnymi rezerwami walutowymi jest niezgodne z art. 127 ust. 2 Traktatu. Krajowy bank centralny jest również zobowiązany do przekazania EBC rezerw walutowych w wysokości proporcjonalnej do udziału tego banku centralnego w subskrybowanym kapitale EBC. Oznacza to, że nie może być przeszkód prawnych dla przekazywania rezerw walutowych z krajowego banku centralnego do EBC.

W zakresie danych statystycznych, mimo iż rozporządzenia przyjmowane na mocy art. 34 ust. 1 Statutu nie przyznają praw ani nie nakładają obowiązków na państwa członkowskie, które nie przyjęły euro, art. 5 Statutu, który odnosi się do zbierania informacji statystycznych, stosuje się do wszystkich państw członkowskich, bez względu na to, czy przyjęły one euro. W związku z powyższym państwa członkowskie, których walutą nie jest euro, mają obowiązek przyjęcia i wdrożenia na poziomie krajowym wszelkich środków uznanych przez nie za właściwe w celu zbierania informacji statystycznych potrzebnych do wypełniania wymogów EBC w zakresie sprawozdawczości statystycznej oraz w celu przeprowadzenia terminowych przygotowań w dziedzinie statystyki umożliwiających uzyskanie przez nie statusu państw członkowskich, których walutą jest euro^[147]. Ustawodawstwo krajowe określające zasady współpracy pomiędzy krajowymi bankami centralnymi a krajowymi urzędami statystycznymi powinno gwarantować niezależność krajowych banków centralnych w wykonywaniu ich zadań dotyczących ram statystycznych ESBC^[148].

Przepisy finansowe

Postanowienia finansowe zawarte w Statucie obejmują przepisy dotyczące sprawozdań finansowych^[149], audytu^[150], subskrypcji kapitału^[151], przekazywania rezerw walutowych^[152] oraz podziału dochodów pieniężnych^[153]. Krajowe banki centralne muszą mieć możliwość wykonywania swoich obowiązków wynikających z tych postanowień, w związku z czym wszelkie niezgodne przepisy krajowe muszą zostać uchylone.

Polityka kursowa

W ustawodawstwie państwa członkowskiego objętego derogacją może pozostać zapis, że to rząd odpowiada za politykę kursową tego państwa członkowskiego, z przypisaniem roli opiniodawczej bądź wykonawczej krajowemu bankowi centralnemu. W momencie przyjęcia euro przez państwo członkowskie jego ustawodawstwo krajowe musi jednak uwzględniać fakt, że odpowiedzialność za politykę kursową strefy euro została przeniesiona na poziom UE, zgodnie z art. 138 i art. 219 Traktatu.

Współpraca międzynarodowa

W momencie przyjęcia euro ustawodawstwo krajowe musi być zgodne z art. 6 ust. 1 Statutu, który stanowi, że w dziedzinie współpracy międzynarodowej związanej z zadaniami powierzonymi Eurosystemowi o sposobie reprezentacji ESBC decyduje EBC. Ustawodawstwo krajowe, umożliwiając krajowym bankom centralnym uczestnictwo w międzynarodowych instytucjach walutowych, powinno uzależniać takie uczestnictwo od uzyskania zgody EBC (art. 6 ust. 2 Statutu).

Inne zagadnienia

Oprócz powyższych zagadnień w przypadku niektórych państw członkowskich ustawodawstwo krajowe wymaga dostosowania w jeszcze innych obszarach (m.in. w dziedzinie systemów rozliczeń i systemów płatności oraz w zakresie wymiany informacji).

3 Stan konwergencji gospodarczej

Ta część raportu przedstawia analizę przekrojową. Nie ujęto tu niektórych czynników istotnych dla ogólnej oceny, które omówiono w częściach 4 i 5 (z części 5 przetłumaczono jedynie rozdział 5.5; całość jest dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim).

Od czasu wydania przez EBC raportu o konwergencji z roku 2018 postępy w spełnianiu kryteriów konwergencji były niewielkie (zob. tabela 3.1). W pięciu z siedmiu omawianych tu krajów inflacja HICP przekracza wartość referencyjną, podczas gdy w 2018 roku było tak tylko w dwóch krajach. Od maja 2018 roku w trzech z siedmiu omawianych krajów średnia 12‑miesięczna różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych w stosunku do strefy euro w dalszym ciągu malała, a tylko w jednym przekraczała wartość referencyjną, podczas gdy w 2018 roku było tak w dwóch krajach. Żaden z krajów nie uczestniczy w mechanizmie kursowym ERM II, ale dwa z nich podały, że zamierzają wystąpić o włączenie swoich walut do tego mechanizmu. W części krajów omawianych w raporcie kursy ich walut wobec euro przez kilka ostatnich lat mocno się wahały. Większość krajów – z jednym znamiennym wyjątkiem – osiągnęła pewne postępy w zmniejszaniu nierównowagi fiskalnej.

W okresie od publikacji poprzedniego raportu o konwergencji do wybuchu w pierwszym kwartale 2020 roku kryzysu wywołanego koronawirusem (COVID‑19) sytuacja gospodarcza większości spośród siedmiu krajów analizowanych w niniejszym raporcie była ogólnie mocna. Mimo pogarszania się otoczenia zewnętrznego, zwłaszcza od 2019 roku, w większości krajów aktywność gospodarczą nadal pobudzał silny popyt krajowy. Był on podtrzymywany przede wszystkim przez ciągły wzrost zatrudnienia i płac, a w części krajów – także przez łagodną politykę monetarną i fiskalną. Warunki na rynkach pracy w większości krajów coraz bardziej się zacieśniały. W części krajów na niedobór siły roboczej wpływało także zmniejszenie się liczby ludności w wieku produkcyjnym wskutek ujemnego salda migracji zagranicznej. Wszystkie kraje poczyniły dalsze postępy w korygowaniu nierównowagi zewnętrznej i zmniejszaniu zależności od finansowania zewnętrznego. Dzięki temu zwiększyła się odporność gospodarcza większości analizowanych krajów. Niemniej wciąż występuje znaczna podatność na różnego rodzaju szoki, chociaż jej skala w poszczególnych krajach jest różna. W krajach o niższym PKB per capita ta podatność – jeśli nie zostaną podjęte odpowiednie działania – może w długim okresie spowolnić proces konwergencji. Jednak od początku 2020 roku otoczenie gospodarcze dramatycznie się pogorszyło z powodu wybuchu pandemii COVID‑19. We wszystkich analizowanych krajach aktywność gospodarcza rosła wyraźnie wolniej, a w niektórych nawet spadła. Żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią, władze krajowe zastosowały poważne środki w zakresie polityki fiskalnej, nadzorczej, makroostrożnościowej i pieniężnej.

Jeśli chodzi o kryterium stabilności cen, w pięciu spośród siedmiu krajów analizowanych w niniejszym raporcie średnia 12‑miesięczna stopa inflacji przewyższała wartość referencyjną, wynoszącą 1,8% (zob. wykres 3.1). W Bułgarii, Polsce, Rumunii, Czechach i na Węgrzech stopa inflacji była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej, natomiast w Szwecji była od niej niższa, a w Chorwacji – wyraźnie niższa. W związku z pandemią COVID‑19 istnieje duża niepewność co do kształtowania się stóp inflacji w nadchodzących miesiącach. W raporcie o konwergencji z 2018 roku jedynymi krajami o stopach inflacji wyższych od wartości referencyjnej – wynoszącej wówczas 1,9% – były Czechy i Węgry.

Na dzień publikacji niniejszego raportu jeden kraj jest objęty procedurą nadmiernego deficytu; w momencie publikacji poprzedniego raportu żaden z krajów nie był nią objęty. Jednak przewiduje się, że w 2020 roku w wyniku pandemii COVID‑19 stan finansów publicznych we wszystkich krajach bardzo się pogorszy. W roku 2019 we wszystkich analizowanych krajach oprócz Rumunii deficyt był niższy od 3‑procentowej wartości referencyjnej. Bułgaria, Chorwacja, Czechy i Szwecja wykazały w tym roku nadwyżkę. W Rumunii od publikacji raportu o konwergencji z roku 2018 deficyt gwałtownie się pogorszył – wzrósł z 2,6% PKB w roku 2017 do 4,3% PKB w 2019 (zob. wykres 3.2) – a w kwietniu 2020 roku została wszczęta procedura nadmiernego deficytu. Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku oczekuje się, że w bieżącym roku, wskutek pandemii COVID‑19, wskaźnik deficytu do PKB we wszystkich krajach oprócz Bułgarii przekroczy 3‑procentową wartość referencyjną. Przy standardowym założeniu, że nie będzie zmiany polityki (tj. środki fiskalne wprowadzone dla złagodzenia kryzysu mają charakter przejściowy), od 2021 roku we wszystkich krajach z wyjątkiem Rumunii deficyt ogółem ma znacznie spaść (w przypadku Bułgarii, Szwecji i Chorwacji – poniżej referencyjnej wartości 3% PKB). Jeśli chodzi o kryterium długu, w 2019 roku w Polsce stosunek zadłużenia do PKB wynosił poniżej 50%, w Czechach, Rumunii i Szwecji – między 30% a 40%, natomiast w Bułgarii – nieco ponad 20% (zob. wykres 3.3). Jedyne kraje, w których w 2019 roku wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB przekraczał 60‑procentową wartość referencyjną, to Chorwacja i Węgry; tak samo było w roku 2017. W obu krajach ten wskaźnik był w latach 2015–2019 na ścieżce spadkowej i do końca 2019 roku w zadowalającym tempie zbliżał się do wartości 60% PKB. Jednak w prognozie gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku przewiduje się, że w bieżącym roku wskutek pandemii COVID‑19 wskaźniki długu we wszystkich analizowanych krajach wzrosną.

Jeśli chodzi o kryterium kursu walutowego, na dzień publikacji niniejszego raportu żaden z analizowanych krajów nie uczestniczy w mechanizmie ERM II. Jednak władze Bułgarii i Chorwacji podały, że zamierzają wystąpić o włączenie lewa i kuny do tego mechanizmu. W lipcu 2018 roku ministrowie finansów krajów strefy euro, Europejski Bank Centralny oraz przedstawiciele ministra finansów Danii i prezesa Danmarks Nationalbank wyrazili zadowolenie z zamiaru władz bułgarskich, żeby wprowadzić rozwiązania warunkujące pomyślny udział w ERM II. W lipcu 2019 roku ministrowie finansów krajów strefy euro i Danii, Europejski Bank Centralny oraz przedstawiciel prezesa Danmarks Nationalbank wyrazili zadowolenie z zamiaru władz chorwackich, żeby wprowadzić analogiczne rozwiązania. Oba kraje podjęły w związku z tym szereg zobowiązań w obszarach polityki, które mają duże znaczenie dla niezakłóconego udziału w tym mechanizmie. Co do kształtowania się kursów walutowych, w większości analizowanych krajów przez przeważającą część okresu referencyjnego, do lutego 2020 roku, wykazywały one stosunkowo dużą zmienność. Wyjątkami były Bułgaria, której waluta jest powiązana z euro w systemie izby walutowej, Chorwacja, gdzie obowiązuje kurs płynny ściśle kierowany, oraz – na mniejszą skalę – Rumunia. Do lutego 2020 roku forint węgierski oraz – w mniejszym stopniu – lej rumuński i korona szwedzka uległy deprecjacji względem euro, kurs złotego polskiego praktycznie się nie zmienił, a korona czeska się umocniła (zob. wykres 3.4). Od marca 2020 roku, w następstwie wybuchu epidemii koronawirusa w Europie oraz jej wpływu na aktywność gospodarczą i światowe rynki finansowe, waluty wszystkich krajów analizowanych w raporcie oprócz lewa bułgarskiego podlegały znacznej presji deprecjacyjnej.

Co do konwergencji długoterminowych stóp procentowych, tylko w jednym spośród siedmiu analizowanych krajów były one wyższe od wartości referencyjnej, wynoszącej 2,9% (zob. wykres 3.5). Tym krajem była Rumunia. Najniższy poziom stóp miały natomiast Bułgaria i Szwecja. Dla porównania, w raporcie o konwergencji z roku 2018 długoterminowe stopy procentowe przewyższały wartość referencyjną – wynoszącą wówczas 3,2% – w dwóch krajach: Polsce i Rumunii.

Zasadniczym aspektem badania zgodności z kryteriami konwergencji jest ocena trwałości. Konwergencja musi być bowiem trwała, a nie doraźna. Pierwsza dekada istnienia unii gospodarczej i walutowej (UGW) pokazała, że słabe fundamenty, nadmierne poluzowanie polityki gospodarczej na poziomie krajowym oraz zbyt optymistyczne oczekiwania co do konwergencji dochodów realnych rodzą ryzyko nie tylko dla pojedynczych krajów, lecz także dla niezakłóconego funkcjonowania całej strefy euro. Spełnienie na daną chwilę ilościowych kryteriów konwergencji nie jest samo w sobie gwarancją braku problemów po wejściu do strefy euro. Kraje przystępujące do tej strefy powinny zatem wykazać, że proces konwergencji ma charakter trwały i że są zdolne sprostać stałym zobowiązaniom związanym z wprowadzeniem euro. Leży to w interesie zarówno poszczególnych krajów, jak i strefy euro jako całości.

Osiągnięcie trwałej konwergencji w wielu spośród analizowanych krajów wymaga długofalowego dostosowania polityk. Warunkiem wstępnym jest stabilność makroekonomiczna, a w szczególności – zdrowa polityka fiskalna. Zdolność do przezwyciężania szoków makroekonomicznych zależy od wysokiej elastyczności rynków pracy i produktów. Musi istnieć kultura stabilności, w której dobrze zakotwiczone oczekiwania inflacyjne pomagają stworzyć otoczenie gospodarcze cechujące się stabilnością cen. Żeby wzmocnić łączną produktywność czynników produkcji i długoterminowy wzrost gospodarczy, potrzebne są korzystne warunki do efektywnego użytkowania kapitału i siły roboczej. Trwała konwergencja wymaga również stabilnych instytucji oraz sprzyjającego otoczenia biznesowego. Do synchronizacji cykli biznesowych konieczny jest wysoki stopień integracji gospodarczej ze strefą euro. Ponadto potrzeba właściwej polityki makroostrożnościowej, żeby zapobiec narastaniu nierównowagi makroekonomicznej w postaci np. nadmiernego wzrostu cen aktywów bądź cykli boomów i krachów kredytowych. Konieczne są także odpowiednie ramy nadzoru nad instytucjami finansowymi. Kraje objęte szczegółowym przeglądem przez Komisję Europejską muszą eliminować zakłócenia równowagi w swoich gospodarkach. Wreszcie – jednym z głównych czynników integracji i konwergencji gospodarczej jest siła otoczenia instytucjonalnego.

3.1 Kryterium stabilności cen

W marcu 2020 roku w pięciu spośród siedmiu analizowanych krajów średnia 12‑miesięczna stopa inflacji była wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, wynoszącej 1,8%. W 2018 roku inflacja w strefie euro przyspieszyła, by w 2019 roku znacznie zwolnić, głównie z powodu niższych cen energii oraz spowolnienia aktywności gospodarczej. Natomiast w większości krajów analizowanych w niniejszym raporcie inflacja nadal przyspieszała lub pozostała stosunkowo wysoka, głównie pod wpływem mocnego popytu krajowego. W efekcie w Bułgarii, Polsce, Rumunii, Czechach i na Węgrzech stopa inflacji była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej, w Szwecji była od niej niższa, a w Chorwacji – wyraźnie niższa. Na początku 2020 roku inflacja w większości analizowanych krajów zwolniła – chociaż w różnym stopniu – głównie wskutek spadku cen ropy.

Przez ostatnich dziesięć lat zarówno średnia stopa, jak i zmienność inflacji w analizowanych krajach były bardzo zróżnicowane. W tym okresie na Węgrzech i w Rumunii średnia stopa inflacji HICP wyraźnie przekraczała 2%, w Czechach i Polsce była bliższa 1,5%, zaś w Bułgarii, Chorwacji i Szwecji w ostatniej dekadzie jedynie nieznacznie przekraczała 1,0%. Dynamika cen była przez ten czas szczególnie zmienna w Bułgarii, na Węgrzech oraz w Chorwacji, Polsce i Rumunii; w tych krajach przedział wahań inflacji był stosunkowo szeroki. Najniższa zmienność stóp inflacji wystąpiła w Szwecji. W ostatniej dekadzie odnotowano wprawdzie pewien postęp konwergencji, ale w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – różnice w poziomie inflacji w większości analizowanych krajów się zwiększyły.

W dłuższym okresie kształtowanie się cen w wielu krajach odzwierciedlało większą zmienność koniunktury gospodarczej. W 2010 roku sytuacja cenowa w większości analizowanych krajów stała się bardziej zróżnicowana, co wynikało po części z różnic w sile ożywienia gospodarczego i rozwiązań stosowanych przez poszczególne kraje w zakresie cen administrowanych po gwałtownym załamaniu koniunktury. Od 2013 roku inflacja we wszystkich krajach objętych raportem zaczęła spadać – aż do historycznego minimum, często nawet poniżej zera. Ten powszechny trend odzwierciedlał głównie zmiany cen na światowych rynkach surowców, niską presję inflacyjną wynikającą z importu i utrzymujące się wolne moce wytwórcze w niektórych krajach. Szczególnie istotny wpływ na gospodarki krajów środkowo- i wschodnioeuropejskich – ze względu na stosunkowo dużą wagę energii i żywności w ich koszykach HICP – miało kształtowanie się światowych cen surowców. W niektórych z analizowanych krajów presję na spadek inflacji wywierały również cięcia cen administrowanych i podatków pośrednich lub umocnienie się nominalnego efektywnego kursu walutowego. W tych warunkach polityka pieniężna została znacznie złagodzona. Od 2017 roku inflacja zdecydowanie przyspieszyła w wyniku umocnienia się aktywności gospodarczej, które wynikało głównie z mocnego popytu krajowego oraz wzrostu cen energii i surowców. W roku 2019 i na początku 2020, pomimo zewnętrznych czynników hamujących wzrost i niższych cen energii, w większości krajów objętych raportem inflacja pozostała podwyższona, pod wpływem mocnego popytu krajowego, postępującego zacieśniania się rynków pracy oraz cen żywności. Jednocześnie w większości krajów polityka pieniężna i fiskalna nadal była łagodna lub bardzo łagodna.

Oczekuje się, że w nadchodzących latach inflacja w większości analizowanych krajów będzie spadać, ale w niektórych pozostanie stosunkowo wysoka. W obecnej, wyjątkowej sytuacji poziom niepewności prognoz jest nadzwyczaj wysoki. W dłuższej perspektywie istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w większości analizowanych krajów. Według prognozy gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku w większości krajów – wyjątkiem jest Polska – inflacja w analizowanym horyzoncie czasowym będzie się obniżać. W szczególności w 2020 roku, z powodu pandemii COVID‑19, znów pogorszyło się otoczenie międzynarodowe. Wciąż jest bardzo niepewne, jaka będzie relatywna siła oddziaływania spadkowej presji cenowej związanej ze słabszym popytem oraz presji wzrostowej, która wynika z zaburzeń podaży, zwłaszcza w zakresie cen żywności, mających w części analizowanych krajów znaczny udział w koszyku HICP. Przewiduje się, że w 2020 roku presję deflacyjną będzie także podtrzymywać gwałtowny spadek cen ropy. Jednak w Czechach, na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii inflacja powinna w horyzoncie czasowym prognozy utrzymać się na poziomie powyżej 1,8%. Czynniki pro- i antyinflacyjne we wszystkich analizowanych krajach oprócz Polski zasadniczo się równoważą, a w Polsce ich bilans przechyla się na stronę spadkową. W kierunku wzrostu inflacji może oddziaływać przede wszystkim szybsza od oczekiwanej poprawa koniunktury po załamaniu spowodowanym pandemią COVID‑19, natomiast poważnym czynnikiem spadkowym byłby dłuższy okres dekoniunktury. W dalszej perspektywie w wielu analizowanych krajach Europy Środkowej i Wschodniej proces wyrównywania dystansu rozwojowego prawdopodobnie będzie skutkował wyższą inflacją niż w strefie euro, ponieważ PKB per capita i poziom cen są w nich wciąż znacznie niższe niż w tej strefie, chyba że oddziaływanie tego procesu w części krajów zrównoważy aprecjacja nominalnego kursu walutowego.

Stworzenie otoczenia sprzyjającego trwałej stabilności cen, także w krajach objętych niniejszym raportem, wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność, reform strukturalnych oraz działań zabezpieczających stabilność finansową. Osiągnięcie lub utrzymanie sytuacji sprzyjającej stabilności cen będzie w ogromnym stopniu zależeć od wdrożenia dalszych reform strukturalnych. W szczególności podwyżki płac powinny odzwierciedlać wzrost produktywności pracy na poziomie przedsiębiorstw oraz uwzględniać warunki panujące na rynku pracy i sytuację w krajach konkurencyjnych. Ponadto konieczne są dalsze reformy na rzecz poprawy funkcjonowania rynku pracy i rynku produktów oraz utrzymania korzystnych warunków do ekspansji gospodarczej i wzrostu zatrudnienia. Bardzo istotne w tym względzie są środki ukierunkowane na wzmocnienie sposobu rządzenia oraz dalszą poprawę jakości instytucji w gospodarkach Europy Środkowej i Wschodniej. Ponieważ przy ściśle kierowanym kursie walutowym w Chorwacji oraz systemie izby walutowej w Bułgarii oba te kraje mają ograniczone pole manewru w polityce pieniężnej, a także dla zapewnienia płynnego przejścia do ERM II i udziału w tym mechanizmie, jest bezwzględnie konieczne, żeby polityka prowadzona w innych dziedzinach wzmacniała zdolność tych gospodarek do utrzymania stabilności cen, przezwyciężania szoków krajowych i zapobiegania narastaniu nierównowagi makroekonomicznej. Polityka wobec sektora finansowego i polityka nadzorcza powinny mieć na celu nieprzerwaną ochronę stabilności finansowej. Żeby jeszcze bardziej ugruntować zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal pracować nad ulepszeniem praktyki nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

3.2 Kryterium sytuacji finansów publicznych

Na dzień publikacji niniejszego raportu jeden kraj jest objęty procedurą nadmiernego deficytu; w roku 2018 nie był nią objęty żaden z analizowanych krajów. W Rumunii od 2018 roku deficyt gwałtownie się pogarszał i w 2019 roku przekroczył wartość referencyjną, czyli 3% PKB. W kwietniu 2020 roku wszczęto procedurę nadmiernego deficytu, a termin na jego skorygowanie wyznaczono na rok 2022. Pozostałe kraje w 2019 roku albo wykazały nadwyżkę, albo ich stosunek deficytu fiskalnego do PKB był niższy od wartości referencyjnej. Na Węgrzech i w Polsce wystąpił deficyt wynoszący, odpowiednio, 2,0% i 0,7% PKB. Czechy, Chorwacja i Szwecja wykazały niewielkie nadwyżki – odpowiednio: 0,3%, 0,4% i 0,5% PKB – natomiast w Bułgarii odnotowano nadwyżkę w wysokości nieco ponad 2,0% PKB.

Między rokiem 2017 a 2019 w większości krajów objętych niniejszym raportem saldo budżetowe się pogorszyło – wyjątkiem były Bułgaria, Węgry i Polska, gdzie nastąpiła jego poprawa. Głównym wyjaśnieniem pogorszenia się salda budżetowego ogółem w Rumunii, Chorwacji, Czechach i Szwecji jest poluzowanie polityki fiskalnej, częściowo zrównoważone przez poprawę sytuacji makroekonomicznej. W Polsce i na Węgrzech do obniżenia relacji deficytu ogółem do PKB przyczyniły się dobre warunki makroekonomiczne.

Na rok 2020 Komisja Europejska prognozuje, że w następstwie pandemii COVID‑19 wskaźnik deficytu do PKB we wszystkich krajach oprócz Bułgarii będzie się kształtować powyżej 3‑procentowej wartości referencyjnej. Gwałtowne pogorszenie się salda budżetowego ma wynikać z mocnego spadku aktywności gospodarczej oraz ze środków fiskalnych wprowadzonych dla złagodzenia kryzysu. Według prognozy spadek tego salda wyniesie: na Węgrzech ok. 3 pkt proc., w Bułgarii i Rumunii ok. 5 pkt proc., w Czechach i Szwecji 6–7 pkt proc, w Chorwacji 7,5 pkt proc, a w Polsce ok. 9 pkt proc.

W 2019 roku wskaźnik zadłużenia w Chorwacji i na Węgrzech przekraczał 60% PKB, natomiast w pozostałych analizowanych krajach poziom zadłużenia był poniżej lub wyraźnie poniżej tego progu (zob. tabela 3.1 i wykres 3.3). Między rokiem 2017 a 2019 stosunek długu publicznego do PKB zmniejszył się we wszystkich analizowanych krajach oprócz Rumunii, gdzie się praktycznie ustabilizował. Na Węgrzech wskaźnik zadłużenia obniżył się o 6,6 pkt proc., w Szwecji o 5,7 pkt proc., w Bułgarii o 4,9 pkt proc., w Polsce o 4,7 pkt proc., w Chorwacji o 4,5 pkt proc, a w Czechach o 3,9 pkt proc. Patrząc z dłuższej perspektywy, między rokiem 2010 a 2019 wskaźnik długu publicznego do PKB wzrósł mocno w Chorwacji (o 15,4 pkt proc.) oraz znacznie w Rumunii (o 5,6 pkt proc.) i Bułgarii (o 5,0 pkt proc.), natomiast w pozostałych krajach się obniżył.

Na rok 2020 Komisja Europejska prognozuje, że w następstwie pandemii COVID‑19 wskaźnik zadłużenia we wszystkich krajach będzie na ścieżce wzrostowej. Prognozy Komisji wskazują także, że w bieżącym roku we wszystkich krajach oprócz Chorwacji i Węgier pozostanie on poniżej lub znacznie poniżej 60‑procentowej wartości referencyjnej.

W dłuższej perspektywie jest ważne – pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią COVID‑19 – żeby badane kraje osiągnęły lub utrzymały dobry i stabilny stan finansów publicznych. Rumunia, która w 2019 roku przekroczyła progową wartość wskaźnika deficytu, powinna spełnić zasady paktu stabilności i wzrostu i skorygować nadmierny deficyt do roku 2022. Ponadto kraje, w których wskaźnik długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną, powinny dopilnować, żeby ten wskaźnik wystarczająco się zmniejszał, zgodnie z zapisami paktu, uwzględniając przy tym pandemię COVID‑19. Dalsza konsolidacja pomogłaby też sprostać wyzwaniom, jakie dla finansów publicznych stanowią niekorzystne zmiany demograficzne, oraz stworzyć bufory, które pozwolą zadziałać automatycznym stabilizatorom koniunktury. Solidne krajowe ramy fiskalne, w pełni zgodne z zasadami UE i skutecznie wdrażane, powinny pomóc w konsolidacji finansów publicznych i zapobiegać nadmiernemu wzrostowi wydatków publicznych oraz ponownemu wystąpieniu nierównowagi makroekonomicznej. Ogólnie strategie fiskalne powinny być spójne z kompleksowymi reformami strukturalnymi mającymi na celu zwiększenie wzrostu potencjalnego i zatrudnienia.

3.3 Kryterium kursu walutowego

Na dzień publikacji niniejszego raportu żaden z analizowanych krajów nie jest uczestnikiem ERM II. W tych siedmiu krajach obowiązują różne systemy kursowe. Jednak władze Bułgarii w lipcu 2018 roku i władze Chorwacji w lipcu 2019 roku podały, że zamierzają wystąpić o włączenie lewa i kuny do tego mechanizmu, i poczyniły odtąd znaczne postępy w związanych z tym procesach.

Kurs lewa bułgarskiego do euro pozostawał w okresie referencyjnym na stałym poziomie 1,95583 w ramach systemu izby walutowej. W tym systemie różnice w krótkoterminowych stopach procentowych w stosunku do strefy euro są przeważnie niskie.

Kuna chorwacka i lej rumuński miały kurs płynny, którego poziom wobec euro był – w różnym stopniu – kierowany. W przypadku kuny miało to odzwierciedlenie w bardzo niskiej zmienności kursu walutowego i niskich różnicach między krótkoterminowymi stopami procentowymi w Chorwacji i strefie euro. Kurs leja względem euro przez cały okres referencyjny wykazywał niską zmienność, zaś różnice w krótkoterminowych stopach procentowych między Rumunią a strefą euro pozostawały stosunkowo wysokie. Jednak odkąd nasilenie się pandemii COVID‑19 w marcu 2020 roku doprowadziło do napięć na rynkach finansowych, obie waluty znalazły się pod presją deprecjacyjną.

Pozostałe waluty były notowane w systemie kursu płynnego, w większości przy wysokiej zmienności notowań, zwłaszcza odkąd na rynkach finansowych wystąpiły napięcia po nasileniu się pandemii COVID‑19 w marcu 2020 roku. Różnice w poziomie krótkoterminowych stóp procentowych w stosunku do strefy euro w Szwecji i na Węgrzech były niewielkie, natomiast w Polsce i Czechach – stosunkowo duże. Sveriges riksbank miał umowę swapową z EBC, która pomogła zmniejszyć podatność systemu finansowego na szoki, a zatem mogła też wpłynąć na kształtowanie się kursu walutowego w okresie referencyjnym.

3.4 Kryterium długoterminowych stóp procentowych

W okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – tylko w jednym spośród siedmiu analizowanych krajów średnia długoterminowa stopa procentowa była wyższa od wartości referencyjnej, wynoszącej 2,9%. W Szwecji ta stopa spadła nieco poniżej zera, do −0,1%. W Bułgarii wyniosła 0,3%, w Czechach 1,5%, a w Chorwacji 0,9%. Na Węgrzech i w Polsce stopy procentowe ustabilizowały się na poziomie poniżej 2,5%. Natomiast w Rumunii średnia długoterminowa stopa procentowa przekroczyła wartość referencyjną (2,9%) i wyniosła 4,4%. Odkąd nasilenie się pandemii COVID‑19 w marcu 2020 roku, pod koniec okresu referencyjnego, doprowadziło do napięć na rynkach finansowych, banki centralne Chorwacji, Węgier, Polski i Rumunii zapowiedziały – a niektóre także wprowadziły – programy skupu obligacji skarbowych. Szwecja ogłosiła zwiększenie łącznej puli środków na program skupu dłużnych papierów wartościowych, który obejmuje także obligacje skarbowe.

Od czasu publikacji raportu o konwergencji z roku 2018 różnice między długoterminowymi stopami procentowymi w analizowanych krajach a średnią stopą w strefie euro kształtowały się dość niejednolicie. Ta niejednolitość odzwierciedla różne etapy cyklu koniunkturalnego oraz to, jak rynki finansowe oceniają podatność krajów na szoki zewnętrzne i wewnętrzne, w tym – rozwój sytuacji budżetowej i perspektywy trwałości konwergencji. W jednym spośród siedmiu analizowanych krajów – Szwecji – różnica w poziomie długoterminowych stóp w relacji do strefy euro jest ujemna, natomiast w Bułgarii wynosi zero. Szwecja to nowoczesna, rozwinięta gospodarka, której system finansowy jest już wysoce zintegrowany z systemem strefy euro, natomiast w Bułgarii w strukturze własnościowej systemu bankowego dominują banki z siedzibą w strefie euro, a bank centralny działa w systemie izby walutowej, który ściśle odzwierciedla warunki monetarne panujące w strefie euro. W Chorwacji systematyczna konsolidacja fiskalna prowadzona w ostatnich latach pomogła zmniejszyć różnicę w stopach procentowych wobec strefy euro – na koniec okresu referencyjnego wynosiła ona ok. 80 pkt bazowych. W Czechach, na Węgrzech i w Polsce ta różnica wahała się od 110 do 220 pkt bazowych, głównie z powodu wyższej inflacji i szybszego wzrostu realnego PKB. Jedynym krajem wykazującym znaczną różnicę w poziomie stóp procentowych jest Rumunia, gdzie ta różnica zwiększała się przez trzy lata wskutek nierównowagi wewnętrznej i zewnętrznej i na koniec okresu referencyjnego doszła do ok. 440 pkt bazowych.

3.5 Inne istotne czynniki

Według Komisji Europejskiej większość analizowanych krajów poczyniła – choć w różnym stopniu – postępy w eliminowaniu nierównowagi w swoich gospodarkach. W szczegółowym przeglądzie, którego wyniki opublikowano 26 lutego 2020 roku, Komisja stwierdziła, że Chorwacja, Rumunia i Szwecja doświadczają nierównowagi makroekonomicznej. Bułgarii nie uznano już za kraj w stanie nierównowagi. W odniesieniu do Chorwacji Komisja stwierdziła, że nierównowaga wiąże się z wysokim poziomem długu publicznego, prywatnego i zagranicznego. Ta nierównowaga zmiennych zasobowych zaczęła ustępować wraz z ożywianiem się gospodarki. Jeśli chodzi o Rumunię, Komisja uznała, że utrzymuje się tam podatność na szoki związana z utratą konkurencyjności kosztowej i pogłębianiem się deficytu na rachunku bieżącym w warunkach bardzo ekspansywnej polityki fiskalnej, a jeżeli obecne tendencje się nie odwrócą, ta podatność jeszcze wzrośnie. W przypadku Szwecji Komisja stwierdziła, że ceny nieruchomości mieszkaniowych mimo niedawnej korekty pozostają rekordowo wysokie, a zadłużenie gospodarstw domowych ciągle rośnie. Chociaż zdaniem Komisji pozostałe analizowane kraje nie doświadczają zakłóceń równowagi, również one stoją przed różnymi wyzwaniami.

Pozycja zagraniczna większości krajów w ostatnich latach się ustabilizowała. Tabela wskaźników do monitorowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej pokazuje, że trzyletnia średnia sald rachunku obrotów bieżących w latach 2018 i 2019 w prawie wszystkich analizowanych krajach pozostała dodatnia (zob. tabela 3.2), z wyjątkiem Polski, gdzie wystąpił niewielki deficyt, oraz Rumunii, gdzie deficyt jeszcze się pogłębił.

W niemal wszystkich analizowanych krajach ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto mierzona udziałem w PKB zmniejszyła się, ale pozostaje wysoka. Zobowiązania zagraniczne netto krajów Europy Środkowej i Wschodniej mają przeważnie formę bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które uważa się za stabilniejszą formę finansowania. W 2019 roku międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto czterech spośród siedmiu analizowanych krajów przekraczała orientacyjny próg −35% PKB. Najniższy poziom zobowiązań zagranicznych netto (20,7% PKB) miały Czechy, natomiast międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Szwecji była dodatnia (20,9% PKB).

Jeśli chodzi o konkurencyjność cenową i kosztową, między rokiem 2016 a 2019 realne efektywne kursy walutowe deflowane HICP w większości analizowanych krajów uległy – choć w różnym stopniu – aprecjacji; jedynym wyjątkiem była Szwecja. Trzyletnia stopa wzrostu jednostkowych kosztów pracy, która przed kryzysem w niemal wszystkich krajach kształtowała się na bardzo wysokim poziomie, znów zaczęła rosnąć i w czterech z siedmiu krajów objętych raportem przekroczyła – niekiedy bardzo mocno – orientacyjny próg 12%. Szczególnie wysoka była w Rumunii, gdzie w 2019 roku wyniosła 24,9%. W ciągu pięciu lat od 2015 do 2019 roku wszystkie kraje oprócz Szwecji znacznie – choć z czasem coraz wolniej – zwiększały swoje udziały w rynkach eksportowych.

Ceny nieruchomości mieszkaniowych we wszystkich analizowanych krajach oprócz Szwecji nadal rosły. We wszystkich krajach z wyjątkiem Bułgarii i Szwecji ich wzrost był szybszy, na poziomie orientacyjnego progu 6% lub wyższym. Podczas gdy w Szwecji, po dużych wzrostach z ubiegłych lat, w cenach nieruchomości rozpoczęła się korekta w dół, częściowo wynikająca z zatorów podażowych i historycznie niskich stóp procentowych, to w Czechach i – jeszcze bardziej – na Węgrzech te ceny nadal rosły bardzo mocno, tak że przekroczyły orientacyjny próg, m.in. pod wpływem niskich stóp procentowych.

Po stosunkowo długim okresie ekspansji kredytowej, która poprzedziła kryzys finansowy, w części analizowanych krajów występuje wysoki – choć zmniejszający się w umiarkowanym tempie – poziom skumulowanego zadłużenia w prywatnym sektorze niefinansowym. Nadal jest to jedno z głównych źródeł podatności tych krajów na szoki, chociaż akcja kredytowa dla sektora prywatnego zwolniła i w żadnym z analizowanych krajów nie przekracza orientacyjnego progu 14%. Jednak w Szwecji stan zadłużenia sektora prywatnego jest nadal szczególnie wysoki – w 2019 roku przewyższał 200% PKB.

W analizowanych krajach polityka wobec sektora finansowego powinna zmierzać do tego, żeby ten sektor miał znaczny wkład we wzrost gospodarczy i stabilność cen, a politykę nadzorczą należy ukierunkować na stabilizację ram nadzoru, co stanowi warunek wstępny przystąpienia do jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM). Żeby jeszcze bardziej wzmocnić zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal pracować nad ulepszaniem praktyki nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

Proces dostosowań po kryzysie finansowym w niektórych z analizowanych krajów poskutkował stosunkowo wysokim poziomem bezrobocia, które jednak w ostatnich latach wykazywało trend spadkowy. W omawianym okresie stopa bezrobocia w większości krajów jeszcze bardziej spadła i we wszystkich krajach pozostaje poniżej orientacyjnego progu 10%. W Chorwacji bezrobocie wciąż jest wysokie, mimo dużego spadku, wynikającego m.in. ze znacznego ograniczenia liczby osób pozostających długotrwale bez pracy, a zwłaszcza – bezrobocia wśród ludzi młodych, natomiast na Węgrzech, w Czechach i w Polsce poziom bezrobocia był historycznie niski, a w części krajów w niektórych segmentach rynku pracy występują coraz większe niedobory siły roboczej.

Kolejnym ważnym czynnikiem w analizie trwałości integracji i konwergencji gospodarczej jest siła otoczenia instytucjonalnego. Niska jakość instytucji i nieskuteczność rządzenia mogą być odzwierciedleniem np. słabości otoczenia biznesowego, nieskuteczności administracji publicznej, unikania opodatkowania, korupcji, braku włączenia społecznego, braku przejrzystości, braku niezależności sądów lub słabego dostępu do usług internetowych. W niektórych krajach Europy Środkowej i Wschodniej poprawa jakości instytucji pomogłaby wyeliminować istniejącą nieelastyczność i przeszkody dla efektywnego wykorzystania i alokacji czynników produkcji, i w ten sposób przyczyniłaby się do wzmocnienia długotrwałego potencjału wzrostowego. Słabe otoczenie instytucjonalne, które hamuje wzrost produktu potencjalnego, może też osłabiać zdolność kraju do obsługi zadłużenia i utrudniać dostosowania w gospodarce, a także niekorzystnie wpływać na możliwość wdrożenia niezbędnych rozwiązań regulacyjnych.

Jakość instytucji i rządzenia we wszystkich analizowanych krajach z wyjątkiem Szwecji jest stosunkowo niska – zwłaszcza w Bułgarii, Rumunii, Chorwacji i na Węgrzech. Może to rodzić ryzyko dla odporności gospodarek i trwałości konwergencji. Szczegółowe wskaźniki instytucjonalne zasadniczo potwierdzają ogólnie słabą jakość instytucji i rządzenia w większości krajów, chociaż występują tu pewne istotne różnice (zob. wykresy 3.6 i 3.7)^[154]. Największe wyzwania w tym zakresie w skali całej UE stoją przed Bułgarią, Rumunią, Chorwacją i Węgrami.

W większości analizowanych krajów konieczne są szeroko zakrojone reformy strukturalne w celu poprawy wzrostu gospodarczego i konkurencyjności. Poprawa jakości instytucji lokalnych, skuteczności rządzenia i otoczenia biznesowego, wraz z dalszym postępem reform i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz sprawną absorpcją funduszy unijnych, przyspieszyłaby wzrost produktywności. To z kolei przyczyniłoby się do zwiększenia konkurencji w kluczowych sektorach regulowanych (np. energetyce i transporcie), obniżenia barier wejścia oraz wsparcia – bardzo potrzebnych – inwestycji prywatnych.

Na koniec należy stwierdzić, że niezakłóconemu przebiegowi procesu konwergencji sprzyjają także cechy instytucjonalne związane z jakością statystyk. Dotyczy to m.in. niezależności prawnej krajowego urzędu statystycznego, nadzoru administracyjnego nad tym urzędem, jego autonomii budżetowej i nadanych mu uprawnień do zbierania danych, a także przepisów dotyczących poufności statystyk; te sprawy opisano szczegółowo w części 6 (dostępnej w angielskiej wersji raportu).

4 Podsumowania dla poszczególnych krajów

4.1 Bułgaria

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Bułgarii wynosiła 2,6%, była zatem wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8%. W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Władze krajowe zastosowały bowiem poważne środki w zakresie polityki fiskalnej i makroostrożnościowej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Przez ostatnich dziesięć lat inflacja oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale: od −1,7% do 3,8%, a jej średni poziom za ten okres wyniósł 1,1%, czyli był niewielki. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, to m.in. w związku z wyraźnym wzrostem jednostkowych kosztów pracy, zwłaszcza w latach 2017–2018, istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Bułgarii w dłuższym okresie. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Bułgarii wciąż znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego prawdopodobnie spowoduje, że różnica w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro będzie dodatnia. Żeby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces wyrównywania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Saldo i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych w Bułgarii w 2019 roku były zgodne z kryteriami z Maastricht, ale na lata 2020–2021 przewiduje się znaczne pogorszenie stanu finansów publicznych. Od 2012 roku Bułgaria podlega przepisom części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. W latach 2012–2019 swobodnie spełniała kryteria deficytu (oprócz roku 2014) i długu. Jednak na rok 2020 prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny bieżącego roku przewiduje gwałtowne pogorszenie stanu finansów publicznych w wyniku wyraźnego osłabienia aktywności gospodarczej w połączeniu ze środkami fiskalnymi wprowadzonymi dla złagodzenia kryzysu. Według sprawozdania Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – ryzyka dla stabilności finansów publicznych w średniej i długiej perspektywie miały być w Bułgarii niskie. Pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią, zasadnicze znaczenie dla zapewnienia na przyszłość dobrego stanu finansów publicznych nadal będzie mieć rozważna polityka fiskalna sprzyjająca wzrostowi gospodarczemu.

Lew bułgarski w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należał do ERM II, lecz jego kurs do euro był ustalony na poziomie 1,95583 w ramach systemu izby walutowej. Przez ostatnich dziesięć lat łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Bułgarii się poprawiło, a zobowiązania zagraniczne netto wyraźnie zmalały. W dniu 29 czerwca 2018 roku władze Bułgarii podały, że zamierzają wystąpić o włączenie lewa bułgarskiego do mechanizmu ERM II. W dniu 12 lipca 2018 roku ministrowie finansów krajów strefy euro, Europejski Bank Centralny oraz przedstawiciele ministra finansów Danii i prezesa Danmarks Nationalbank wyrazili zadowolenie z zamiaru władz bułgarskich, żeby wprowadzić rozwiązania warunkujące pomyślny udział w ERM II. Bułgaria podjęła szereg zobowiązań w obszarach polityki, które mają duże znaczenie dla płynnego przejścia do ERM II i udziału w tym mechanizmie. Dotyczą one nadzoru bankowego, innych kwestii związanych z sektorem finansowym oraz jakości instytucji i sposobu rządzenia. EBC i Komisja Europejska – w granicach swoich kompetencji określonych w Traktatach i prawie wtórnym – monitorują skuteczność wykonywania tych zobowiązań.

Długoterminowa stopa procentowa w Bułgarii wynosiła w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – średnio 0,3%, czyli była wyraźnie niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,9%. Od 2010 roku ta stopa się obniżyła: jej średnia 12‑miesięczna spadła z ponad 7% do niespełna 0,5%.

Stworzenie w Bułgarii warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność oraz szeroko zakrojonych reform strukturalnych. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 nie wybrała Bułgarii do szczegółowego przeglądu. Trwałości konwergencji i odporności gospodarczej posłużyłyby szeroko zakrojone reformy strukturalne na rzecz poprawy odporności strukturalnej, otoczenia biznesowego, stabilności finansowej, jakości instytucji i skuteczności rządzenia. W obszarze nadzoru bankowego właściwe władze bułgarskie złożyły 18 lipca 2018 roku wniosek o ustanowienie bliskiej współpracy z EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, ze względu na udział w ERM II. Zgodnie z odpowiednią procedurą, 26 lipca 2019 roku EBC opublikował wyniki wszechstronnej oceny sześciu banków bułgarskich. Ocena objęła wskazanie działań następczych, które miały zostać wdrożone w ciągu dziewięciu miesięcy od jej publikacji; ten wymóg dotyczył dwóch banków.

Prawo bułgarskie nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Bułgaria musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.2 Czechy

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Czechach wynosiła 2,9%, była zatem wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8%. W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Władze krajowe zastosowały bowiem poważne środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Przez ostatnich dziesięć lat inflacja oscylowała w przedziale od 0,2% do 3,6%, a jej średni poziom za cały ten okres wyniósł 1,6%, czyli był umiarkowany. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Czechach w dłuższym okresie. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Czechach wciąż znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może spowodować, że różnica w poziomie inflacji między Czechami a strefą euro będzie dodatnia, chyba że oddziaływanie tego procesu zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Żeby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces wyrównywania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Saldo i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych w Czechach w 2019 roku były zgodne z kryteriami z Maastricht. Jednak w związku z pandemią COVID‑19 przewiduje się, że w latach 2020–2021 stan finansów publicznych wyraźnie się pogorszy. Od 2014 roku Czechy podlegają przepisom części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Od tej pory do 2019 roku swobodnie spełniały kryteria deficytu i długu. Jednak prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku przewiduje gwałtowne pogorszenie stanu finansów publicznych w wyniku wyraźnego osłabienia aktywności gospodarczej w połączeniu ze środkami fiskalnymi wprowadzonymi dla złagodzenia kryzysu. Według sprawozdania Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – ryzyko fiskalne w krótkiej i średniej perspektywie miało być niskie, natomiast jako czynnik ryzyka w długim okresie wskazano starzenie się społeczeństwa. Pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią, zasadnicze znaczenie dla zapewnienia na przyszłość dobrego stanu finansów publicznych będzie mieć rozważna polityka fiskalna.

Korona czeska w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należała do ERM II, lecz była notowana w systemie kursu płynnego. Po zniesieniu w 2017 roku dolnej granicy kursu walutowego notowania korony czeskiej wobec euro wykazywały w dwuletnim okresie referencyjnym stosunkowo wysoką zmienność. W dniu 31 marca 2020 roku kurs korony do euro wynosił 27,312, czyli był o 7,7% słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku. Przez ostatnich dziesięć lat łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Czech się poprawiło, a zobowiązania zagraniczne netto zmalały.

Długoterminowa stopa procentowa w Czechach wynosiła w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – średnio 1,5%, czyli w dalszym ciągu była niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,9%. Od 2010 roku ta stopa się obniżyła: jej średnia 12‑miesięczna spadła z prawie 5% do 1,5%.

Stworzenie warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga prowadzenia polityki gospodarczej nastawionej na stabilność cen, w tym – ukierunkowanych reform strukturalnych mających na celu zapewnienie stabilności makroekonomicznej. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 nie wybrała Czech do szczegółowego przeglądu. Niemniej dla zaradzenia słabościom strukturalnym, które mogłyby negatywnie odbić się na perspektywach wzrostu tego kraju, należy zintensyfikować ukierunkowane reformy strukturalne w zakresie polityki dotyczącej rynków pracy i produktów oraz otoczenia biznesowego. Żeby jeszcze bardziej ugruntować zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

Prawo czeskie nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Czechy muszą w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.3 Chorwacja

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Chorwacji wynosiła 0,9%, była zatem wyraźnie niższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8%. W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Władze krajowe zastosowały bowiem poważne środki w zakresie polityki fiskalnej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Przez ostatnich dziesięć lat inflacja oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale: od −0,8% do 4,0%, a jej średni poziom za ten okres wyniósł 1,2%, czyli był niewielki. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Chorwacji w dłuższym okresie. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Chorwacji wciąż znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego prawdopodobnie spowoduje, że różnica w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro będzie dodatnia. Żeby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces wyrównywania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w Chorwacji w 2019 roku było zgodne z kryterium z Maastricht, natomiast wskaźnik długu – chociaż między rokiem 2015 a 2019 się zmniejszył – był wyższy od wartości referencyjnej. Jednak przewiduje się, że w latach 2020–2021 w wyniku pandemii COVID‑19 stan finansów publicznych zdecydowanie się pogorszy, a wskaźnik długu wyraźnie wzrośnie. Od 2014 roku Chorwacja podlegała przepisom części naprawczej paktu stabilności i wzrostu; procedura nadmiernego deficytu zakończyła się w czerwcu 2017 roku. Od tej pory do 2019 roku Chorwacja swobodnie spełniała kryterium deficytu, a wskaźnik długu się obniżał. Jednak na rok 2020 prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny bieżącego roku przewiduje gwałtowne pogorszenie stanu finansów publicznych w wyniku wyraźnego osłabienia aktywności gospodarczej w połączeniu ze środkami fiskalnymi wprowadzonymi dla złagodzenia kryzysu. Według sprawozdania Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – ryzyko dla zdolności do obsługi zadłużenia w średnim i długim okresie miało być w Chorwacji niskie. Na długi okres – chociaż ze względu na spodziewany spadek wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa to ryzyko wydawało się niskie – sygnalizowano obawy co do adekwatności systemu emerytalnego w związku z prognozowanym wyraźnym obniżeniem się stopy zastąpienia. Pomijając środki wprowadzone z powodu pandemii, rozważna polityka fiskalna, która jeszcze bardziej poprawi efektywność po stronie zarówno przychodów, jak i wydatków, powinna trwale sprowadzić wskaźnik długu na ścieżkę spadkową.

Kuna chorwacka w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należała do ERM II, lecz była notowana w systemie ściśle kierowanego kursu płynnego. Kurs kuny do euro wykazywał w tym okresie przeciętnie bardzo niską zmienność. W dniu 31 marca 2020 roku wynosił 7,6255, czyli był o 2,8% słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku. Przez ostatnich dziesięć lat łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Chorwacji się poprawiło, a zobowiązania zagraniczne netto zmalały, chociaż wciąż są bardzo wysokie. W dniu 4 lipca 2019 roku władze Chorwacji podały, że zamierzają wystąpić o włączenie kuny chorwackiej do mechanizmu ERM II, i ogłosiły plan działania z opisem reform, które Chorwacja zamierza wprowadzić przed przystąpieniem do tego mechanizmu. W dniu 8 lipca 2019 roku ministrowie finansów krajów strefy euro i Danii, Europejski Bank Centralny oraz przedstawiciel prezesa Danmarks Nationalbank wyrazili zadowolenie z zamiaru władz chorwackich, żeby wprowadzić rozwiązania warunkujące pomyślny udział w ERM II. Chorwacja podjęła szereg zobowiązań w obszarach polityki, które mają duże znaczenie dla płynnego przejścia do ERM II i udziału w tym mechanizmie. Obok nadzoru bankowego dotyczą one ram makroostrożnościowych, ram przeciwdziałania praniu pieniędzy, zbierania, sporządzania i rozpowszechniania statystyk, zarządzania w sektorze publicznym oraz zmniejszania obciążenia finansowego i administracyjnego. EBC i Komisja Europejska – w granicach swoich kompetencji określonych w Traktatach i prawie wtórnym – monitorują skuteczność wykonywania tych zobowiązań.

Długoterminowa stopa procentowa w Chorwacji wynosiła w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – średnio 0,9%, czyli była wyraźnie niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,9%. Od 2010 roku ta stopa się obniżyła: jej średnia 12‑miesięczna spadła z niespełna 7% do ok. 1,0%.

Stworzenie w Chorwacji warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność oraz szeroko zakrojonych reform strukturalnych. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 wybrała Chorwację do szczegółowego przeglądu i stwierdziła, że w tym kraju występują zakłócenia równowagi. Chorwacji przydałyby się reformy strukturalne na rzecz ulepszenia otoczenia instytucjonalnego i biznesowego, pobudzenia konkurencji na rynkach produktów, zmniejszenia niedopasowań na rynku pracy i ograniczeń w podaży siły roboczej, a także poprawy skuteczności administracji publicznej i wymiaru sprawiedliwości. W obszarze nadzoru bankowego właściwe władze chorwackie złożyły 27 maja 2019 roku wniosek o ustanowienie bliskiej współpracy z EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, ze względu na udział w ERM II.

Prawo chorwackie nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących niezależności banku centralnego. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Chorwacja musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.4 Węgry

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP na Węgrzech wynosiła 3,7%, była zatem wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8%. W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Władze krajowe zastosowały bowiem poważne środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Przez ostatnich dziesięć lat inflacja oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale: od −0,3% do 5,7%, a jej średni poziom za ten okres wyniósł 2,5%, czyli był podwyższony. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji na Węgrzech w dłuższym okresie. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są na Węgrzech wciąż znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego prawdopodobnie spowoduje, że różnica w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro będzie dodatnia, chyba że oddziaływanie tego procesu zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Żeby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces wyrównywania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych na Węgrzech w 2019 roku było zgodne z kryterium z Maastricht, natomiast wskaźnik długu – chociaż między rokiem 2012 a 2019 się zmniejszył – przekraczał wartość referencyjną. Jednak przewiduje się, że w latach 2020–2021 w wyniku pandemii COVID‑19 stan finansów publicznych zdecydowanie się pogorszy, a wskaźnik długu znacznie wzrośnie. Od 2013 roku Węgry podlegają przepisom części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, a od 2018 roku – procedurze znacznego odchylenia. Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku wskazuje na gwałtowne pogorszenie się stanu finansów publicznych w bieżącym roku w wyniku wyraźnego osłabienia aktywności gospodarczej w połączeniu ze środkami fiskalnymi wprowadzonymi dla złagodzenia kryzysu. Według sprawozdania Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – ryzyko napięć fiskalnych w krótkim i średnim okresie miało być na Węgrzech niskie, ale w długiej perspektywie – średnie. Czynnikiem zagrażającym trwałej stabilności finansów publicznych jest starzenie się społeczeństwa. Pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią, zasadnicze znaczenie dla zapewnienia na przyszłość dobrego stanu finansów publicznych będzie mieć rozważna polityka fiskalna.

Forint węgierski w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należał do ERM II, lecz był notowany w systemie kursu płynnego. Kurs forinta do euro wykazywał w tym okresie przeciętnie stosunkowo wysoką zmienność. W dniu 31 marca 2020 roku wynosił 360,02, czyli był o 15,5% słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku. Przez ostatnich dziesięć lat na rachunku bieżącym i kapitałowym Węgier stale występowała nadwyżka. Przyczyniło się to do niewielkiego spadku zobowiązań zagranicznych netto, które jednak wciąż są bardzo wysokie.

Długoterminowa stopa procentowa na Węgrzech wynosiła w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – średnio 2,3%, czyli była niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,9%. Od 2010 roku ta stopa jest na ścieżce spadkowej: jej średnia 12‑miesięczna obniżyła się z 9% do niespełna 3%.

Stworzenie na Węgrzech warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność oraz szeroko zakrojonych reform strukturalnych. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 nie wybrała Węgier do szczegółowego przeglądu. Węgrom przydałyby się jednak reformy strukturalne na rzecz poprawy jakości funkcjonowania instytucji publicznych i administracji, jak również odpowiednia polityka w zakresie rynków produktów i pracy. Żeby jeszcze bardziej ugruntować zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

Prawo węgierskie nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego, jednolitej pisowni nazwy euro oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Węgry muszą w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.5 Polska

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Polsce wynosiła 2,8%, była zatem wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8%. W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Władze krajowe zastosowały bowiem poważne środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Przez ostatnich dziesięć lat inflacja oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale: od −0,7% do 4,1%, a jej średni poziom za ten okres wyniósł 1,5%, czyli był umiarkowany. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Polsce w dłuższym okresie. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Polsce wciąż znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego prawdopodobnie spowoduje, że różnica w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro będzie dodatnia, chyba że oddziaływanie tego procesu zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Żeby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces wyrównywania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Saldo i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce w 2019 roku były zgodne z kryteriami z Maastricht. Jednak przewiduje się, że w latach 2020–2021 w wyniku pandemii COVID‑19 stan finansów publicznych zdecydowanie się pogorszy, a wskaźnik długu wyraźnie wzrośnie. Od 2015 roku Polska podlega przepisom części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Od tej pory do 2019 roku spełniała kryterium deficytu, a wskaźnik długu się obniżał. Na rok 2020 prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny bieżącego roku przewiduje gwałtowne pogorszenie się stanu finansów publicznych w wyniku wyraźnego osłabienia aktywności gospodarczej w połączeniu ze środkami fiskalnymi wprowadzonymi dla złagodzenia kryzysu. Według sprawozdania Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – ryzyko dla stabilności finansów publicznych w średniej i długiej perspektywie miało być w Polsce niskie. Należy jednak zadbać o adekwatność systemu emerytalnego, żeby zapobiec znacznemu obniżeniu się stopy zastąpienia w średnim i długim okresie. Pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią, zasadnicze znaczenie dla zapewnienia na przyszłość dobrego stanu finansów publicznych będzie mieć rozważna polityka fiskalna.

Złoty polski w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należał do ERM II, lecz był notowany w systemie kursu płynnego. Kurs złotego do euro wykazywał w okresie referencyjnym przeciętnie dość wysoką zmienność. W dniu 31 marca 2020 roku wynosił 4,5506, czyli był o 8,5% słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku. Przez ostatnich dziesięć lat łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Polski się poprawiło, natomiast zobowiązania zagraniczne netto wciąż są bardzo wysokie, chociaż od 2017 roku maleją i dotyczą głównie inwestycji bezpośrednich.

Długoterminowa stopa procentowa w Polsce wynosiła w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – średnio 2,2%, czyli była niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,9%. Od 2010 roku ta stopa się obniżyła: jej średnia 12‑miesięczna spadła z ok. 6% do ok. 2%.

Stworzenie w Polsce warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność, działań regulacyjnych chroniących stabilność finansową oraz ukierunkowanych reform strukturalnych. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 nie wybrała Polski do szczegółowego przeglądu. Dla utrzymania zaufania inwestorów zagranicznych i zapewnienia znacznego wkładu sektora bankowego we wzrost gospodarczy konieczne jest zachowanie silnej obecnie pozycji finansowej tego sektora, czemu powinny służyć dobrze ukierunkowane reformy strukturalne na rzecz zmniejszenia tarć na rynkach pracy, pobudzenia konkurencji na rynkach produktów oraz przyspieszenia innowacji, prywatyzacji i modernizacji infrastruktury. Żeby jeszcze bardziej ugruntować zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

Prawo polskie nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących niezależności banku centralnego, poufności, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Polska musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.6 Rumunia

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Rumunii wynosiła 3,7%, była zatem wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8%. W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Władze krajowe zastosowały bowiem poważne środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Przez ostatnich dziesięć lat inflacja oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale: od −1,7% do 7,8%, a jej średni poziom za ten okres wyniósł 2,7%, czyli był podwyższony. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, istnieją poważne obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Rumunii w dłuższym okresie. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Rumunii wciąż znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego prawdopodobnie spowoduje, że różnica w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro będzie dodatnia, chyba że oddziaływanie tego procesu zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Żeby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces wyrównywania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Zadłużenie Rumunii w 2019 roku było zgodne z kryterium długu określonym w traktacie z Maastricht, natomiast deficyt sektora instytucji rządowych przekroczył 3‑procentową wartość referencyjną; w związku z tym w kwietniu 2020 roku wszczęto procedurę nadmiernego deficytu, zgodnie z którą powinien on zostać skorygowany najpóźniej do 2022 roku. Od czerwca 2017 roku Rumunia była objęta procedurą znacznego odchylenia przewidzianą w części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, a w kwietniu 2020 roku wszczęto wobec tego kraju procedurę nadmiernego deficytu w ramach części naprawczej paktu. Władze ciągle nie podejmowały skutecznych działań w celu skorygowania znacznego odejścia od ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego – od 2016 roku saldo strukturalne znacznie i coraz bardziej odchylało się od tej ścieżki. Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku deficyt budżetowy ma wyraźnie wzrosnąć i coraz bardziej odchylać się od wartości referencyjnej, wynoszącej 3% PKB. Gwałtowne pogorszenie się salda budżetowego ogółem i salda strukturalnego wynika z wyraźnego osłabienia aktywności gospodarczej w połączeniu ze środkami fiskalnymi wprowadzonymi dla złagodzenia kryzysu COVID‑19 oraz ze znacznego wzrostu emerytur spowodowanego uchwaleniem w lecie 2019 roku nowej ustawy emerytalnej. Te czynniki podtrzymują także wzrostowy trend wskaźnika długu. Według sprawozdania Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – ryzyko dla stabilności finansów publicznych w średnim i długim okresie miało być wysokie, głównie pod wpływem gorszych prognoz strukturalnego salda pierwotnego oraz wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią, skorygowanie nadmiernego deficytu i zapewnienie trwałej stabilności finansów publicznych wymaga przeprowadzenia dalszych reform w tych obszarach i znacznych działań konsolidacyjnych.

Lej rumuński w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należał do ERM II, lecz był notowany w systemie kierowanego kursu płynnego. Kurs leja do euro wykazywał w tym okresie przeciętnie niską zmienność. W dniu 31 marca 2020 roku wynosił 4,8283, czyli był o 3,7% słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku. Przez ostatnich dziesięć lat saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Rumunii się poprawiło, a zobowiązania zagraniczne netto zmalały, chociaż wciąż są wysokie.

Długoterminowa stopa procentowa w Rumunii wynosiła w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – średnio 4,4%, czyli była wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,9%. Od 2010 roku ta stopa się obniżyła: jej średnia 12‑miesięczna spadła z niemal 10% do ok. 4,5%.

Stworzenie w Rumunii warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność oraz szeroko zakrojonych reform strukturalnych. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 wybrała Rumunię do szczegółowego przeglądu, który ma zostać przeprowadzony na początku tego roku. Istnieje potrzeba szeroko zakrojonych działań, żeby ulepszyć otoczenie instytucjonalne i biznesowe, pobudzić inwestycje i konkurencję na rynkach produktów, zmniejszyć znaczne niedopasowanie i niedobór kwalifikacji, zwiększyć wskaźnik aktywności zawodowej w celu ograniczenia napięć na rynku pracy oraz poprawić zarówno jakość, jak i skuteczność administracji publicznej i wymiaru sprawiedliwości, zwłaszcza po cofnięciu się postępów, które zostały już osiągnięte w ważnych kwestiach, np. zwalczaniu korupcji. Należy także podjąć poważne starania o zwiększenie absorpcji środków unijnych. Żeby jeszcze bardziej ugruntować zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

Prawo rumuńskie nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Rumunia musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.7 Szwecja

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Szwecji wynosiła 1,6%, była zatem niższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8%. W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach. Władze krajowe zastosowały bowiem poważne środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Przez ostatnich dziesięć lat inflacja oscylowała w stosunkowo wąskim przedziale: od 0,2% do 2,1%, a jej średni poziom za ten okres wyniósł 1,2%, czyli był niewielki. PKB per capita w Szwecji jest już teraz wyższy niż w strefie euro. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, polityka pieniężna i ramy instytucjonalne ukierunkowane na stabilność powinny nadal sprzyjać osiąganiu przez Szwecję stabilności cen.

Saldo i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych w Szwecji w 2019 roku były zgodne z kryteriami z Maastricht, ale na rok 2020 przewiduje się ich wyraźne pogorszenie z powodu pandemii COVID‑19. W latach 1998–2019 Szwecja nie była objęta procedurą nadmiernego deficytu. Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku sytuacja budżetowa Szwecji w bieżącym roku wyraźnie się pogorszy – ma wystąpić deficyt w wysokości 5,6% PKB – z powodu skutków makroekonomicznych pandemii COVID‑19 i zastosowanych w związku z nią środków polityki fiskalnej. W 2021 roku deficyt ma powrócić do poziomu nieprzekraczającego 3‑procentowej wartości referencyjnej. Według tej prognozy także wskaźnik długu do PKB wyraźnie wzrośnie, ale pozostanie poniżej 60‑procentowej wartości referencyjnej. Według sprawozdania Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – ryzyko w średnim i długim okresie miało być w Szwecji niskie z powodu wciąż niskiego poziomu zadłużenia. Pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią, stałe osiąganie celu średniookresowego w nadchodzących latach pozwoliłoby jeszcze bardziej polepszyć tradycyjnie dobre wyniki finansów publicznych.

Korona szwedzka w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należała do ERM II, lecz była notowana w systemie kursu płynnego. Kurs korony do euro wykazywał w tym okresie przeciętnie stosunkowo wysoką zmienność, z ogólną tendencją do deprecjacji. W dniu 31 marca 2020 roku wynosił 11,0613, czyli był o 6,6% słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku. Przez ostatnich dziesięć lat Szwecja miała duże nadwyżki na rachunku obrotów bieżących, a od 2015 roku jej międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto jest dodatnia.

Długoterminowa stopa procentowa w Szwecji wynosiła w okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – średnio −0,1%, czyli w dalszym ciągu była wyraźnie niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,9%. Od 2010 roku ta stopa się obniżyła: jej średnia 12‑miesięczna spadła z ponad 3% do ok. 0%.

Utrzymanie w Szwecji warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga kontynuacji polityki gospodarczej nastawionej na stabilność, ukierunkowanych reform strukturalnych i działań na rzecz ochrony stabilności finansowej. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 stwierdziła, że w Szwecji wciąż występują zakłócenia równowagi. W tej sytuacji konieczne są dalsze działania, żeby uporać się z ryzykami dla stabilności makroekonomicznej, które wynikają z rekordowo wysokich cen nieruchomości mieszkaniowych i związanego z nimi wysokiego zadłużenia gospodarstw domowych. Żeby jeszcze bardziej ugruntować zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

Prawo szwedzkie nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Szwecja musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu. Od 1 czerwca 1998 roku Szwecja jest zobowiązana na mocy Traktatu do uchwalenia przepisów krajowych umożliwiających integrację z Eurosystemem. Dotychczas władze tego kraju nie podjęły żadnych działań legislacyjnych w celu usunięcia niezgodności opisanych w tym i poprzednich raportach.

5 Analiza stanu konwergencji gospodarczej poszczególnych krajów

5.1 Bułgaria (rozdział nietłumaczony)

5.2 Czechy (rozdział nietłumaczony)

5.3 Chorwacja (rozdział nietłumaczony)

5.4 Węgry (rozdział nietłumaczony)

5.5 Polska

5.5.1 Sytuacja cenowa

W marcu 2020 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Polsce wyniosła 2,8%, czyli była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej przyjętej dla kryterium stabilności cen, równej 1,8% (zob. wykres 5.5.1). W związku z pandemią wywołaną przez koronawirusa (COVID‑19) istnieje duża niepewność co do kształtowania się stopy inflacji w nadchodzących miesiącach.

Przez ostatnich dziesięć lat średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale: od −0,7% do 4,1%, a jej średni poziom za ten okres wyniósł 1,5%, czyli był umiarkowany. Latem 2010 roku ta stopa spadła nieznacznie poniżej 2,0%, po czym w roku 2011 nastąpił powrót presji inflacyjnej, pod wpływem silnego ożywienia aktywności gospodarczej oraz podwyżki podatku VAT. W rezultacie od początku 2011 do połowy 2012 roku Narodowy Bank Polski musiał podnosić stopy procentowe. W 2012 roku polska gospodarka zwolniła w efekcie słabego popytu krajowego i niekorzystnych warunków zewnętrznych. Osłabienie krajowej aktywności gospodarczej w roku 2013 oraz znaczne obniżki cen surowców na świecie od roku 2012 do 2015 przyczyniły się do gwałtownego spadku inflacji w latach 2013–2015. Chociaż od połowy 2013 roku dynamika realnego PKB była mocniejsza, a w marcu 2015 roku Narodowy Bank Polski obniżył swoją główną stopę procentową do historycznie niskiego poziomu 1,50%, to średnioroczna stopa inflacji HICP za rok 2015 wyniosła −0,7%. Natomiast od połowy 2016 roku inflacja HICP stopniowo rośnie pod wpływem stosunkowo mocnej aktywności gospodarczej oraz wzrostu cen energii i żywności. W szczególności realny PKB zwiększa się od początku 2017 roku – choć od połowy 2018 roku nieco wolniej – w średniorocznym tempie nieco ponad 4,5%. Od początku 2019 roku inflacja HICP rosła szybciej i pod koniec roku osiągnęła 3%, głównie pod wpływem podwyżek cen żywności i usług. Średnia stopa inflacji HICP za rok 2019 wyniosła 2,1% (zob. tabela 5.5.1).

W pierwszym kwartale 2020 roku średnioroczna stopa inflacji HICP wyniosła 3,9%. Na początku 2020 roku inflacja HICP jeszcze wzrosła – zgodnie z wyraźnym trendem zwyżkowym notowanym już pod koniec 2019 roku – pod wpływem pewnych czynników przejściowych, takich jak podwyżki cen żywności i energii, w warunkach dłuższego okresu bardzo dobrej w przeszłości koniunktury krajowej i mocnego wzrostu płac przy historycznie niskim bezrobociu.

Władze krajowe zastosowały poważne środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. Polska wprowadziła duży pakiet pomocowy oparty na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy, finansowaniu opieki zdrowotnej, ochronie stabilności systemu finansowego, wsparciu przedsiębiorstw oraz inwestycjach publicznych. Z kolei Narodowy Bank Polski w połowie marca i na początku kwietnia 2020 roku obciął główną stopę procentową, za każdym razem o 50 pkt bazowych. NBP wprowadził ponadto transakcje repo, żeby zasilać polski sektor bankowy w płynność, udostępnił kredyt wekslowy oraz rozpoczął skup skarbowych papierów wartościowych oraz dłużnych papierów wartościowych gwarantowanych przez Skarb Państwa w ramach operacji strukturalnych na rynku wtórnym.

Ważną rolę w kształtowaniu dynamiki inflacji w Polsce w ostatniej dekadzie odgrywały wybory strategiczne, w tym zwłaszcza – ukierunkowanie polityki pieniężnej na stabilność cen. Narodowy Bank Polski działa w systemie kursu płynnego, a od 1998 roku stosuje strategię celu inflacyjnego. Od roku 2004 średniookresowy cel inflacyjny mierzony wskaźnikiem CPI wynosi 2,5% (±1 pkt proc.). Korzystny wpływ na kształtowanie się inflacji wywierały reformy mające wzmocnić stabilność rynku finansowego, zwiększyć elastyczność rynku pracy oraz pobudzić konkurencję na rynku produktów.

Na nadchodzące lata przewiduje się, że inflacja pozostanie na poziomie bliskim 2,5%. Jednak w obecnej, wyjątkowej sytuacji poziom niepewności prognoz jest nadzwyczaj wysoki. W dłuższej perspektywie istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Polsce. Według prognozy gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku średnioroczna inflacja HICP wzrośnie z 2,5% w roku 2020 do 2,8% w 2021. Z powodu pandemii COVID‑19 wciąż jest bardzo niepewne, jaka będzie relatywna siła oddziaływania spadkowej presji cenowej (związanej ze słabszym popytem) oraz presji wzrostowej, która wynika z zaburzeń podaży (zwłaszcza w zakresie cen żywności, które mają znaczny udział w koszyku HICP). W 2020 roku presję deflacyjną będzie także podtrzymywać gwałtowny spadek cen ropy. Bilans czynników ryzyka dla perspektyw inflacji przechyla się na stronę spadkową, ponieważ okres dekoniunktury wywołanej pandemią COVID‑19 może okazać się dłuższy, niż oczekiwano. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, to ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Polsce wciąż niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może spowodować, że stopa inflacji w tym kraju będzie wyższa niż w strefie euro, chyba że jego oddziaływanie zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Żeby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces wyrównywania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Stworzenie w Polsce warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej nastawionej na stabilność oraz ukierunkowanych reform strukturalnych. Choć polskiej gospodarce udało się stosunkowo dobrze przetrwać światowy kryzys finansowy, nadal nie rozwiązano wielu problemów strukturalnych. Zwiększenie wzrostu potencjalnego i poprawa alokacji zasobów wymagają działań na rzecz pobudzenia konkurencyjności na rynkach produktów oraz przyspieszenia innowacji, prywatyzacji i modernizacji infrastruktury. W przyciągnięciu inwestycji prywatnych pomogłaby poprawa otoczenia biznesowego i praworządności. W odniesieniu do rynku pracy należy się zmierzyć z różnymi słabościami strukturalnymi, na przykład rozbudować kształcenie zawodowe i zmniejszyć niedopasowania na rynku pracy oraz zwiększyć współczynnik aktywności zawodowej. Do zmniejszenia niedoborów siły roboczej na rynku pracy przyczyniłoby się także zapewnienie pracownikom zagranicznym większej stałości zatrudnienia. Konieczne jest również przeprowadzenie reform strukturalnych w celu eliminacji czynników zniechęcających do podejmowania pracy, zwłaszcza wynikających z systemu opodatkowania dochodów oraz z systemu emerytalnego. Jeśli chodzi o nierównowagę makroekonomiczną, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2020 nie wybrała Polski do szczegółowego przeglądu.

Polityka dotycząca sektora finansowego powinna być ukierunkowana na ochronę stabilności finansowej i zapewnienie stałego udziału sektora finansowego we wzroście gospodarczym. W związku ze spadkiem rentowności instytucji finansowych, coraz większą rolą państwa w krajowym systemie finansowym oraz ciągłą niepewnością w kwestii przewalutowania kredytów hipotecznych denominowanych w walucie obcej według orzeczeń sądów krajowych sprawą zasadniczą jest utrzymanie mocnej obecnie sytuacji finansowej sektora bankowego. Pomogłoby to zachować zaufanie inwestorów zagranicznych i wesprzeć napływ kredytów do gospodarki realnej. Żeby jeszcze bardziej ugruntować zaufanie do systemu finansowego, właściwy organ krajowy powinien m.in. nadal pracować nad ulepszeniem praktyki nadzoru, stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw unijnych w ramach kolegiów organów nadzoru.

5.5.2 Sytuacja finansów publicznych

Saldo i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce były w 2019 roku zgodne z kryteriami z Maastricht. W referencyjnym roku 2019 sektor instytucji rządowych i samorządowych wykazał deficyt w wysokości 0,7% PKB, czyli wyraźnie niższy od 3‑procentowej wartości referencyjnej. Wskaźnik zadłużenia brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniósł 46,0%, czyli był niższy od 60‑procentowej wartości referencyjnej (zob. tabela 5.5.2). W porównaniu z poprzednim rokiem deficyt wzrósł o 0,5 pkt proc. PKB – tym samym odwrócił się długookresowy trend spadkowy – natomiast wskaźnik długu obniżył się o 2,8 pkt proc. Co do innych czynników fiskalnych, w 2019 roku wskaźnik deficytu nie przewyższył wskaźnika inwestycji publicznych do PKB.

Od 2015 roku Polska podlega przepisom części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Rada ECOFIN uchyliła procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski w czerwcu 2015 roku, czyli rok przed upływem przedłużonego terminu na jego skorygowanie, ze względu na reformę systemu emerytalnego. Potem do 2019 roku występowały pewne naruszenia wymogów części zapobiegawczej paktu, zwłaszcza odstępstwa od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu dla Polski.

Wzrost deficytu w 2019 roku można przypisać wdrożonym w tym roku ekspansywnym środkom fiskalnym. Deficyt nominalny znacznie się obniżył po światowym kryzysie finansowym, a wskaźnik deficytu był najniższy w roku 2018, kiedy wyniósł 0,2% PKB. W roku 2019 pogorszył się do 0,7% PKB w konsekwencji wprowadzenia przez Polskę ekspansywnych środków fiskalnych. W szczególności środki mające zamortyzować podwyżki cen energii elektrycznej przyczyniły się do wzrostu dotacji, natomiast większe transfery dla emerytów i rodzin z dziećmi przełożyły się na wyższe wydatki socjalne. W rezultacie saldo strukturalne pogorszyło się o 0,8 pkt proc. PKB.

Wskaźnik długu do PKB od 2017 do 2019 roku wykazywał trend spadkowy i pozostawał poniżej 60‑procentowej wartości referencyjnej. Między rokiem 2016 a 2019 obniżył się w porównaniu z maksymalnym poziomem o 8,3 pkt proc. – z 54,3% do 46,0% PKB – głównie pod wpływem nadwyżek pierwotnych oraz korzystnej różnicy między oprocentowaniem zadłużenia a stopą wzrostu PKB.

Struktura zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych naraża Polskę na ryzyko stopy procentowej i ryzyko kursowe. Udział długu krótkoterminowego w łącznym zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych jest wprawdzie znikomy (w 2019 roku wyniósł 1,1%; zob. tabela 5.5.2), ale znaczna część długu średnio- i długoterminowego (w 2019 roku ok. 23,9%) jest oprocentowana według zmiennej stopy. W sumie – gdy uwzględni się i strukturę, i poziom relacji zadłużenia do PKB – saldo budżetowe pozostaje stosunkowo wrażliwe na zmiany stóp procentowych. Udział długu w walutach obcych w zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych jest duży (w 2019 roku wyniósł 28,4%), przy czym ok. 83,8% tego długu jest denominowane w euro. W rezultacie, gdy uwzględni się także wskaźnik długu do PKB, saldo budżetowe jest stosunkowo wrażliwe na wahania kursowe.

Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2020 roku przewiduje wyraźne pogorszenie się salda budżetowego i wyraźny wzrost wskaźnika długu w następstwie epidemii COVID‑19. Według najnowszej prognozy Komisji saldo ogółem ma się przejściowo pogorszyć: do −9,5% PKB w roku 2020 i −3,8% PKB w roku 2021. Ten gwałtowny spadek wynika z wyraźnego osłabienia się aktywności gospodarczej oraz ze środków fiskalnych wprowadzonych dla złagodzenia kryzysu. Na lata 2020–2021 prognoza przewiduje, że deficyt strukturalny będzie wyższy od celu średniookresowego, wynoszącego 1% PKB. Jednak w warunkach pandemii COVID‑19 należy mieć na uwadze ogólną klauzulę korekcyjną paktu stabilności i wzrostu, zgodnie z którą „w okresach znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej w strefie euro lub w całej Unii państwom członkowskim można zezwolić na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego [...], pod warunkiem że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie”^[155]. Jeśli chodzi o wskaźnik długu, na rok 2020 Komisja Europejska prognozuje jego wyraźny wzrost – o ok. 12,5 pkt proc. PKB – a na rok 2021 stabilizację na poziomie 58,3% PKB. Plany rządu opisane w dokumencie Program Konwergencji. Aktualizacja 2020 opierają się na łagodniejszych prognozach na rok bieżący od tych przedstawionych przez Komisję.

Ramy polskiej polityki fiskalnej są mocne, ale należy poprawić efektywność jej realizacji. Konstytucyjna reguła dotycząca długu publicznego stanowi zabezpieczenie przed przekroczeniem 60‑procentowej wartości referencyjnej. Średniookresowe planowanie budżetu opiera się na Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, zaś od 2015 roku obowiązuje stała reguła wydatkowa, zgodnie z którą wzrost wydatków publicznych nie może być szybszy od trendu wzrostowego PKB (a jeśli dług publiczny przekroczy określone z góry progi, musi być od niego wolniejszy). W 2019 roku nastąpiło jednak obejście tej reguły przez przesunięcie nadzwyczajnych ryczałtowych świadczeń emerytalnych do funduszy pozabudżetowych. Ponadto, zgodnie z postanowieniami paktu fiskalnego, przed przystąpieniem do strefy euro Polska powinna powołać instytucje o zagwarantowanej niezależności, które będą odpowiedzialne za monitorowanie na szczeblu krajowym przestrzegania reguł fiskalnych UE. Polska jest jedynym państwem unijnym, które nie ma niezależnej rady fiskalnej. Jeśli chodzi o przestrzeganie przepisów podatkowych, poprawiła się ściągalność podatków dzięki wprowadzeniu w ostatnim czasie całej gamy środków, a zwłaszcza – obowiązkowego mechanizmu podzielonej płatności^[156]. Należy kontynuować politykę ukierunkowaną na usprawnienie poboru podatków. Wreszcie – pomimo starań o ograniczenie opodatkowania pracy system podatkowy jest nadal skomplikowany i wymaga uproszczenia.

W sprawozdaniu Komisji na temat obsługiwalności długu (Debt Sustainability Monitor) z 2019 roku – które ukazało się jeszcze przed pandemią COVID‑19 – podano, że w perspektywie średnio- i długookresowej poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych w Polsce jest niski, ale należy zadbać o adekwatność systemu emerytalnego. Analiza przedstawiona przez Komisję Europejską w tym sprawozdaniu wskazywała na niskie ryzyko w horyzoncie średnio‑ i długookresowym^{[157] [158]}. Wynikało to w dużej mierze z korzystnej wyjściowej sytuacji budżetowej, a zwłaszcza – stosunkowo niskiego wskaźnika długu publicznego do PKB. W długim okresie to niskie ryzyko dla stabilności finansów miało też odzwierciedlać relatywnie niski wzrost kosztów związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Rzeczywiście w sprawozdaniu na temat starzenia się społeczeństwa sporządzonym w 2018 roku przez Grupę Roboczą ds. Starzenia się Ludności przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej^[159] wzrost tych kosztów do 2070 roku – z poziomu 20,4% PKB w roku 2016 – przy scenariuszu referencyjnym jest umiarkowany (1,0 pkt proc.). Natomiast przy scenariuszu uwzględniającym ryzyko ich wzrost w tym okresie ma być znacznie większy (2,7 pkt proc. PKB), choć dużo niższy od średniej unijnej. Przewidywany wzrost wynika w całości z wydatków na opiekę zdrowotną i długoterminową. Natomiast wydatki emerytalne stanowią tu czynnik łagodzący, ponieważ w okresie do roku 2070 maleją, przede wszystkim pod wpływem znacznego spadku stopy zastąpienia^[160]. Jeśli system emerytalny nie będzie odpowiednio funkcjonował, konieczne będą transfery socjalne na pomoc osobom starszym, co z kolei może wpłynąć na długookresową stabilność finansów publicznych. Ponadto scenariusz uwzględniający ryzyko wskazuje na konieczność dalszych reform systemów opieki zdrowotnej i długoterminowej.

W dłuższej perspektywie – pomijając środki wprowadzone w związku z pandemią – zapewnienie trwałej stabilności finansów publicznych wymaga rozważnej polityki fiskalnej oraz dalszych reform strukturalnych. Dzięki spójnej i rozważnej polityce fiskalnej Polska będzie mogła w dalszym ciągu spełniać wymogi paktu stabilności i wzrostu oraz utrzymywać bufory finansowe dla złagodzenia niekorzystnych szoków. Ponadto należy zwiększyć rolę i niezależność krajowych instytucji monitorujących zgodność z regułami fiskalnymi UE. Trzeba też ograniczyć częste stosowanie obniżonych stawek podatku VAT oraz uprościć opodatkowanie pracy. Po stronie wydatków strategia powinna koncentrować się na poprawie ich efektywności dzięki przeglądom, a także lepszemu ukierunkowaniu świadczeń. Należy też wprowadzić reformy w celu ograniczenia prognozowanego wzrostu wydatków na opiekę zdrowotną i długoterminową, a jednocześnie pilnować adekwatności systemu emerytalnego.

5.5.3 Sytuacja kursowa

Złoty polski w dwuletnim okresie referencyjnym – od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2020 roku – nie należał do ERM II, lecz był notowany w systemie kursu płynnego. Przez większość okresu referencyjnego kurs złotego do euro był znacznie słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku – wynoszącego 4,1937 – który przy braku centralnego parytetu ERM II przyjmuje się poglądowo jako poziom odniesienia (zob. wykres 5.5.3). W dniu 31 marca 2020 roku kurs wynosił 4,5506 złotego za euro, czyli był o 8,5% słabszy od średniego kursu z kwietnia 2018 roku; poprzedziła to mocniejsza deprecjacja będąca następstwem gospodarczych skutków koronawirusa (COVID‑19). W okresie referencyjnym największe odchylenie w górę od poziomu odniesienia wyniosło 0,8%, a największe odchylenie w dół 10,0%. Przez ostatnich dziesięć lat kurs złotego do euro osłabił się o 17,3%.

Zmienność kursu złotego do euro w okresie referencyjnym była w ujęciu średnim stosunkowo wysoka. Jednak do lutego 2020 roku wykazywała ogólnie lekką tendencję spadkową, co było odzwierciedleniem stabilności głównej stopy procentowej banku centralnego, poprawy sytuacji w kraju i braku większych zaburzeń na światowych rynkach finansowych. Od połowy 2018 roku do lutego 2020 roku kurs złotego do euro przeważnie oscylował w dość wąskim przedziale – między 4,25 a 4,35 – w warunkach ogólnie stabilnej różnicy w poziomie krótkoterminowych stóp procentowych w stosunku do aktywów ze strefy euro oraz wzrostu oficjalnych stóp procentowych w Stanach Zjednoczonych w 2018 roku i ich spadku od połowy 2019 roku. W połowie marca 2020 roku – w następstwie wybuchu w Europie epidemii koronawirusa (COVID‑19) i jej wpływu na aktywność gospodarczą – znacząco wzrosły napięcia na światowych rynkach finansowych, a złoty uległ gwałtownej deprecjacji w stosunku do euro. Od połowy 2018 roku do lutego 2020 roku różnica między krótkoterminową stopą procentową a 3‑miesięczną stopą EURIBOR była przeważnie stabilna, chociaż stosunkowo duża – wynosiła ok. 2,0 pkt proc., co wynikało stąd, że stopy banku centralnego w Polsce były wyższe niż w strefie euro. Natomiast po obniżeniu w połowie marca 2020 roku stopy referencyjnej o 50 pkt bazowych ta różnica nieco się zmniejszyła. Już poza okresem referencyjnym, 8 kwietnia 2020 roku, nastąpiła kolejna obniżka referencyjnej stopy procentowej o 50 pkt bazowych, do 0,5%.

Realny efektywny kurs złotego przez ostatnich dziesięć lat stracił nieco na wartości (zob. wykres 5.5.4). Do 2016 roku się osłabiał, później rozpoczęła się jego aprecjacja, która trwała do roku 2018, a następnie pozostawał zasadniczo stabilny. Jednak ten wskaźnik należy interpretować ostrożnie, ponieważ we wskazanym okresie Polska przechodziła proces konwergencji gospodarczej, co utrudnia ocenę zmian realnego kursu walutowego z dłuższej perspektywy.

Łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Polski przez ostatnich dziesięć lat się poprawiło, natomiast zobowiązania zagraniczne netto wciąż są bardzo wysokie, chociaż od 2017 roku maleją i dotyczą głównie inwestycji bezpośrednich (zob. tabela 5.5.3). W latach 2010–2012 na rachunku bieżącym i kapitałowym występował stosunkowo duży deficyt, a następnie pojawiła się niewielka nadwyżka. Odzwierciedlała ona głównie poprawę salda obrotów towarowych i usług związaną ze wzrostem eksportu. Jeżeli chodzi o finansowanie, w latach 2010–2018 Polska była beneficjentem netto napływu inwestycji bezpośrednich i portfelowych, natomiast w roku 2019 napływ tych inwestycji był praktycznie równy odpływowi. Dług zagraniczny brutto do roku 2016 rósł, by w latach 2017–2019 spaść do 58,4% PKB. Międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Polski w tym okresie do 2017 roku się pogarszała, ale w latach od 2018 do 2019 nieco się poprawiła i osiągnęła wartość −49,8% PKB. Niemniej zobowiązania zagraniczne netto pozostają bardzo wysokie. Zatem duże znaczenie dla wspierania równowagi zewnętrznej i utrzymania atrakcyjności Polski jako celu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, żeby zwiększyć konkurencyjność gospodarki, nadal ma polityka fiskalna i strukturalna.

Polska gospodarka jest dobrze zintegrowana ze strefą euro przez powiązania handlowe i inwestycyjne. W 2019 roku eksport towarów i usług do strefy euro stanowił 56,4% eksportu ogółem, natomiast analogiczna wartość dla importu była nieznacznie wyższa – wynosiła 56,7%. Udział strefy euro w saldzie napływających do Polski inwestycji bezpośrednich w 2019 roku wyniósł 78,7%, a w zobowiązaniach z tytułu inwestycji portfelowych 44,9%. Udział aktywów zagranicznych Polski z tytułu inwestycji w strefie euro w 2019 roku wyniósł 57,8% w przypadku inwestycji bezpośrednich i 34,2% dla inwestycji portfelowych.

5.5.4 Sytuacja w zakresie długoterminowych stóp procentowych

W okresie referencyjnym – od kwietnia 2019 roku do marca 2020 roku – długoterminowa stopa procentowa w Polsce wynosiła średnio 2,2%, czyli była niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych (zob. wykres 5.5.5).

W 2010 roku stopa długoterminowa utrzymywała się w Polsce na stabilnym poziomie ok. 6%, po czym w roku 2011 zaczęła się obniżać (zob. wykres 5.5.5). W reakcji na przyspieszenie inflacji i dynamiki realnego PKB w 2011 roku Narodowy Bank Polski przeprowadził serię podwyżek stóp procentowych. W kolejnych trzech latach nastawienie polityki fiskalnej w Polsce stopniowo się poprawiało, mimo że wskutek kryzysów na świecie i w strefie euro wzrosły premie za ryzyko uwzględniane w oprocentowaniu długoterminowych obligacji skarbowych (których miarą są spready CDS). W 2014 roku w wyniku obniżania się inflacji oraz luźnej polityki pieniężnej w strefie euro i innych dużych jurysdykcjach długoterminowa stopa procentowa w Polsce stale spadała i na początku roku 2015 osiągnęła poziom nieco powyżej 2%. Potem przez dwa lata rosła, pod wpływem silnej aktywności gospodarczej i stopniowego wzrostu dynamiki cen, chociaż do końca 2016 roku inflacja wciąż była ujemna. Na początku 2017 roku długoterminowa stopa procentowa osiągnęła maksimum – nieco poniżej 4% – po czym w roku 2018 ustabilizowała się w okolicach 3%, ponieważ impuls wzrostowy płynący z prężnie rozwijającej się gospodarki równoważyło hamujące oddziaływanie niższej inflacji. Od końca 2018 roku – w warunkach trwającego mocnego wzrostu gospodarczego w kraju, rosnącej inflacji oraz stosunkowo niewielkiej podaży obligacji skarbowych na rynku pierwotnym – długoterminowa stopa procentowa podąża za trendem światowym i stopniowo się obniża; na koniec analizowanego okresu wyniosła 1,8%. W połowie marca 2020 roku Narodowy Bank Polski ogłosił program skupu obligacji skarbowych, który ma zmniejszyć wysoką zmienność rynku rządowych papierów wartościowych wywołaną przez pandemię koronawirusa (COVID‑19). Spready CDS są niskie w ujęciu historycznym i należą do najniższych w grupie porównywalnych krajów z regionu. Obecnie wszystkie trzy główne agencje ratingowe dają polskiemu długowi rządowemu wysoki rating inwestycyjny.

Różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych między Polską a strefą euro w przeszłości oscylowała w dość wąskim przedziale, by w 2018 roku ustabilizować się na poziomie ok. 200 pkt bazowych (zob. wykres 5.5.6). Od 2010 roku przez prawie cały czas poruszała się w paśmie ok. 1–2 pkt proc. W latach 2011–2013 długoterminowe stopy procentowe spadały w Polsce szybciej niż w strefie euro i wiosną 2013 roku ta różnica osiągnęła najniższy poziom, wynoszący 70 pkt bazowych. Od tej pory ponownie rosła, ponieważ roczna dynamika PKB w Polsce była stale wyższa niż w strefie euro. Na koniec okresu referencyjnego różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych spadła do ok. 160 pkt bazowych (230 pkt bazowych w stosunku do rentowności obligacji strefy euro o ratingu AAA).

Rynki kapitałowe w Polsce są mniejsze i znacznie mniej rozwinięte niż w strefie euro (zob. tabela 5.5.4). Rynek instrumentów dłużnych emitowanych przez przedsiębiorstwa zarówno finansowe, jak i niefinansowe był na koniec 2019 roku nadal znacznie mniejszy niż analogiczne rynki w strefie euro. Kapitalizacja rynku akcji w 2019 roku wyniosła niecałych 25% PKB, była zatem niższa od średniej rocznej za lata 2010–2019, ale wciąż należała do najwyższych wśród porównywalnych krajów. Wielkość środków przekazywanych z banków strefy euro do polskiego systemu bankowego jest dość ograniczona. Na koniec 2019 roku należności MIF ze strefy euro od polskich banków stanowiły 3,6% zobowiązań polskiego sektora bankowego. Poziom pośrednictwa finansowego, mierzony wielkością kredytów MIF na rzecz sektora prywatnego, jest w Polsce podobny jak w porównywalnych krajach z regionu: w 2019 roku wyniósł niecałe 55% PKB (wobec ok. 110% w strefie euro). Udział kapitału zagranicznego w polskich bankach, choć nadal jest podwyższony, w ostatnich latach wyraźnie zmalał w wyniku inicjatyw rządowych. Na koniec roku 2019 udział banków zagranicznych w aktywach ogółem polskiego sektora bankowego wynosił ok. 45%.

Tabele i wykresy statystyczne (dostępne tylko w wersji angielskiej)

Polska

6 Metodyka statystyczna dla wskaźników konwergencji (część nietłumaczona) 7 Analiza zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami

Poniższa ocena zgodności ustawodawstwa poszczególnych krajów z Traktatami dotyczy jedynie tych przepisów prawa krajowego, które EBC uznał za problematyczne z punktu widzenia ich zgodności z zasadami dotyczącymi niezależności krajowych banków centralnych zawartymi w Traktacie (art. 130) oraz w Statucie (art. 7 i art. 14 ust. 2), zasadami dotyczącymi poufności (art. 37 Statutu), zakazem finansowania ze środków banku centralnego (art. 123 Traktatu) i uprzywilejowanego dostępu (art. 124 Traktatu) oraz określonymi prawem Unii zasadami dotyczącymi jednolitej pisowni euro. Poniższa ocena obejmuje także integrację prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem (w szczególności w świetle art. 12 ust. 1 i art. 14 ust. 3 Statutu)^[161].

7.1 Bułgaria (rozdział nietłumaczony)

7.2 Czechy (rozdział nietłumaczony)

7.3 Chorwacja (rozdział nietłumaczony)

7.4 Węgry (rozdział nietłumaczony)

7.5 Polska

7.5.1 Zgodność ustawodawstwa krajowego z Traktatami

Podstawę prawną dla Narodowego Banku Polskiego i jego działalności stanowią następujące akty prawne:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej^[162],
• ustawa o Narodowym Banku Polskim (zwana dalej „ustawą o NBP”)^[163],
• ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji^[164],
• ustawa Prawo bankowe (zwana dalej „Prawem bankowym”)^[165],
• ustawa o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami^[166].

W odniesieniu do zagadnień wymienionych w Raporcie EBC o konwergencji z maja 2018 r. nie zostały przyjęte żadne znaczące nowe akty prawne, dlatego też komentarze, które znalazły się w tegorocznej ocenie, stanowią w dużej mierze powtórzenie poprzedniego raportu.

7.5.2 Niezależność krajowego banku centralnego

W odniesieniu do zasady niezależności Narodowego Banku Polskiego należy zmienić Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, ustawę o NBP oraz ustawę o Trybunale Stanu^[167] w obszarach przedstawionych poniżej.

Niezależność instytucjonalna

Ustawa o NBP nie zabrania Narodowemu Bankowi Polskiemu ani członkom jego organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje bądź przyjmowania takich instrukcji od organów zewnętrznych. Ponadto ustawa ta nie zabrania w sposób wyraźny administracji rządowej dążenia do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego w sytuacji, gdy może to oddziaływać na wykonywanie przez Narodowy Bank Polski zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. W tym zakresie należy dostosować ustawę o NBP do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu. Trybunał Konstytucyjny RP potwierdził^[168], że chociaż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie formułuje wprost zasady niezależności Narodowego Banku Polskiego jako centralnego banku państwa, to jednak analiza przepisów konstytucyjnych dotyczących Narodowego Banku Polskiego prowadzi do wniosku, że zasada ta została wyrażona w Konstytucji implicite. W związku z tym, z uwagi na zasadę pewności prawa, wskazane jest, aby odpowiednio dostosować Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej w tym zakresie przy okazji jej zmiany w przyszłości.

Artykuł 11 ust. 3 ustawy o NBP, który stanowi, że Prezes NBP reprezentuje interesy Rzeczypospolitej Polskiej w międzynarodowych instytucjach bankowych oraz, o ile Rada Ministrów nie postanowi inaczej, w międzynarodowych instytucjach finansowych, należy dostosować do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Artykuł 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o NBP, który zobowiązuje Prezesa NBP do przekazywania Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów projektów założeń polityki pieniężnej, należy dostosować do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) będąca konstytucyjnym organem kontroli, posiada na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej szerokie uprawnienia do kontrolowania działalności wszystkich organów władzy publicznej oraz Narodowego Banku Polskiego w zakresie jej legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Zakres kontroli NIK powinien być jasno określony, nie powinien ograniczać działalności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów Narodowego Banku Polskiego^[169], powinien respektować zakaz wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu i jego organom decyzyjnym oraz nie powinien utrudniać realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC. W szczególności należy zapewnić, by podczas kontroli działalności Narodowego Banku Polskiego stosowane przez NIK kryterium celowości nie rozciągało się na ocenę działań Narodowego Banku Polskiego związanych z głównym celem utrzymania stabilności cen^[170]. W tym zakresie należy dostosować art. 203 ust. 1 Konstytucji do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Niezależność personalna

Artykuł 9 ust. 5 ustawy o NBP reguluje sposób odwoływania Prezesa Narodowego Banku Polskiego przez Sejm RP, w przypadku gdy:

• nie wypełnia on swych obowiązków na skutek długotrwałej choroby,
• został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwo,
• złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu^[171],
• Trybunał Stanu orzekł wobec niego zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych^[172].

Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 3 w związku z art. 3 oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Stanu, Prezes Narodowego Banku Polskiego może również zostać usunięty z urzędu, jeżeli naruszy postanowienia Konstytucji lub ustawy^[173].

Podstawy odwołania wymienione powyżej uzupełniają dwie podstawy odwołania określone w art. 14 ust. 2 Statutu. W związku z tym art. 9 ust. 5 ustawy o NBP i odpowiednie przepisy ustawy o Trybunale Stanu należy dostosować do art. 14 ust. 2 Statutu.

W odniesieniu do zasady gwarantującej stabilność sprawowania urzędu i podstaw odwołania innych członków organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC (tj. członków Zarządu, pierwszego zastępcy Prezesa NBP oraz członków Rady Polityki Pieniężnej) art. 13 ust. 5 oraz drugie zdanie art. 17 ust. 2b ustawy o NBP przewidują następujące przyczyny odwołania:

• choroba trwale uniemożliwiająca sprawowanie funkcji,
• skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa,
• złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu^[174],
• niezawieszenie członkostwa w partii politycznej lub związku zawodowym.

Podstawy odwołania wymienione powyżej uzupełniają dwie podstawy odwołania określone w art. 14 ust. 2 Statutu. W związku z tym art. 13 ust. 5 ustawy o NBP należy dostosować do art. 14 ust. 2 Statutu. Usunięcia niezgodności z art. 14 ust. 2 Statutu wymaga również art. 14 ust. 3 ustawy o NBP, który potwierdza możliwość odwołania członka Rady Polityki Pieniężnej w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa.

Prezes Narodowego Banku Polskiego wykonuje swoje funkcje w podwójnej roli – jako członek organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego oraz odpowiednich organów decyzyjnych EBC. Artykuł 9 ust. 3 ustawy o NBP, który określa treść przysięgi składanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wymaga zmiany w ten sposób, aby odzwierciedlał status i obowiązki Prezesa Narodowego Banku Polskiego jako członka odpowiednich organów decyzyjnych EBC.

Ustawa o NBP nie określa, czy sądy krajowe są uprawnione do rozpatrywania skarg na decyzje o odwołaniu członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Możliwość skorzystania z takiego uprawnienia dają zasady ogólne prawa polskiego, jednak wprowadzenie wyraźnego postanowienia w tym zakresie poprawiłoby pewność prawa.

Niezależność finansowa

W marcu 2019 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim^[175]. Zgodnie z art. 66 ust. 3 zmienionej ustawy o NBP maksymalne wynagrodzenie pracowników Narodowego Banku Polskiego (poza członkami Zarządu Narodowego Banku Polskiego) nie może przekroczyć 0,6‑krotności wynagrodzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego (przy czym wynagrodzenie Prezesa jest ustalane na podstawie odrębnych przepisów, które nie zostały zmienione). Jednakże zawarte w projektach legislacyjnych zmiany prowadzące do obniżenia wynagrodzeń są niezgodne z zasadą niezależności finansowej, jeśli negatywnie wpływają na zdolność krajowego banku centralnego do zatrudniania i zatrzymywania pracowników w celu niezależnego wykonywania zadań nałożonych w Traktacie i Statucie ESBC. Przyjęte rozwiązania legislacyjne powinny uwzględniać mechanizm współpracy z NBP na wypadek, gdyby NBP uznał, że zachodzi konieczność wprowadzenia wyjątku od ustawowego ograniczenia wysokości wynagrodzeń. Taki wyjątek powinien być ustalany w ramach ścisłej i skutecznej współpracy z NBP, z należytym uwzględnieniem jego stanowiska, w celu zapewnienia NBP nieprzerwanej możliwości niezależnego wykonywania jego zadań^[176]. Jako że obecne przepisy w zakresie ustawowego ograniczenia poziomu wynagrodzeń nie uwzględniają takiego mechanizmu ścisłej i skutecznej współpracy z NBP, przepisy te nie spełniają wymogów ustanowionych w art. 130 Traktatu oraz art. 7 Statutu ESBC.

7.5.3 Poufność

Artykuł 23 ust. 7 ustawy o NBP określa przypadki, w których dane uzyskane od poszczególnych instytucji finansowych oraz zestawienia, opracowania i oceny umożliwiające powiązanie ich z konkretnymi podmiotami są udostępniane przez Narodowy Bank Polski podmiotom zewnętrznym. Jednym z wymienionych przypadków jest udostępnianie tych informacji „innym podmiotom” – na podstawie „odrębnych przepisów”^[177]. Takie ujawnianie informacji mogłyby wpłynąć na dane chronione zgodnie z zasadą poufności ESBC, w związku z tym ustawę o NBP należy dostosować do art. 37 Statutu^[178].

Ponadto z uwagi na fakt, że Najwyższa Izba Kontroli posiada na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej szerokie uprawnienia do kontrolowania działalności Narodowego Banku Polskiego, o czym jest mowa w punkcie 7.5.2.1, posiada ona również szeroki dostęp do informacji poufnych i dokumentów Narodowego Banku Polskiego. Jednakże na podstawie art. 37 Statutu w powiązaniu z art. 130 Traktatu dostęp do informacji poufnych i dokumentów Narodowego Banku Polskiego przez NIK musi być ograniczony do informacji koniecznych do wykonywania przez nią jej zadań statutowych. Dostęp do informacji poufnych nie może również naruszać zasad niezależności i poufności ESBC, do przestrzegania których są zobowiązani członkowie organów decyzyjnych krajowych banków centralnych i ich pracownicy. Ponadto odpowiednie przepisy prawa polskiego powinny zostać znowelizowane w taki sposób, aby Najwyższa Izba Kontroli zapewniała ochronę poufności informacji i dokumentów przekazywanych jej przez Narodowy Bank Polski na poziomie odpowiadającym poziomowi ochrony zapewnianemu przez Narodowy Bank Polski.

7.5.4 Finansowanie ze środków banku centralnego i uprzywilejowany dostęp

Artykuł 42 ust. 1 w powiązaniu z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o NBP przewiduje możliwość udzielania przez Narodowy Bank Polski kredytu refinansowanego bankom spełniającym określone warunki^[179]. Ponadto art. 42 ust. 3 ustawy o NBP pozwala Narodowemu Bankowi Polskiemu na udzielanie kredytu refinansowego dla realizacji planu naprawy banku, który wdraża się w razie naruszenia lub wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia przez bank określonych wymogów, dotyczących m.in. funduszy własnych i wskaźnika pokrycia wypływów netto^[180]. We wszystkich przypadkach udzielenie kredytu podlega ogólnym przepisom Prawa bankowego, z ewentualnymi zmianami wynikającymi z ustawy o NBP^[181]. Środki zabezpieczające terminową spłatę takiego kredytu zawarte w obowiązujących przepisach nie wykluczają w pełni interpretacji, która pozwalałaby na udzielenie kredytu refinansowego bankowi, który realizuje program postępowania naprawczego, a następnie staje się niewypłacalny^[182]. Potrzebne są bardziej wyraźne środki zabezpieczające w odniesieniu do wszystkich instytucji finansowych, którym Narodowy Bank Polski udziela wsparcia płynności, by uniknąć niezgodności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego w świetle art. 123 Traktatu^[183]. Powinno się dostosować ustawę o NBP w taki sposób, by jasne było, że wsparcie płynności ma jedynie tymczasowy charakter i że nie można go udzielać niewypłacalnym instytucjom finansowym. Artykuł 220 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że „ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań kredytowych w centralnym banku państwa”. O ile artykuł ten zakazuje państwu finansowania deficytu budżetowego poprzez Narodowy Bank Polski, EBC rozumie, że nie implementuje on art. 123 Traktatu, który zakazuje finansowania ze środków banku centralnego, a w związku z tym jego cele i funkcje nie są identyczne z celami i funkcjami rzeczonego zakazu finansowania zawartego w Traktacie. Artykuł 123 Traktatu, uzupełniony rozporządzeniem Rady (WE) nr 3603/93, jest stosowany bezpośrednio, więc zasadniczo nie ma konieczności przenoszenia go do ustawodawstwa krajowego.

7.5.5 Integracja prawna krajowych banków centralnych z Eurosystemem

W odniesieniu do zasady prawnej niezależności Narodowego Banku Polskiego należy zmienić Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawę o NBP w obszarach przedstawionych poniżej.

Cele polityki gospodarczej

Artykuł 3 ust. 1 ustawy o NBP stanowi, że podstawowym celem działalności Narodowego Banku Polskiego jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Artykuł ten jest niezgodny z art. 127 ust. 1 Traktatu i art. 2 Statutu, ponieważ nie odzwierciedla on dodatkowego celu, jakim jest wspieranie ogólnych polityk gospodarczych Unii.

Zadania

Polityka pieniężna

Artykuł 227 ust. 1 i 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 2 pkt 5, artykuły 12, 23 i 38-50a oraz art. 53 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące polityki pieniężnej, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Gromadzenie informacji statystycznych

Artykuł 3 ust. 2 pkt 7 oraz art. 23 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące gromadzenia informacji statystycznych, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Zarządzanie rezerwami dewizowymi

Artykuł 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 52 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące zarządzania rezerwami dewizowymi, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Systemy płatności

Artykuł 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o NBP, który określa zadania Narodowego Banku Polskiego w zakresie organizowania rozliczeń pieniężnych, nie uznaje uprawnień EBC w tym zakresie.

Emisja banknotów

Artykuł 227 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 i artykuły 31–37 ustawy o NBP, które określają wyłączne prawo Narodowego Banku Polskiego do emisji banknotów i monet będących prawnym środkiem płatniczym i wycofywania ich z obiegu, nie uznają uprawnień Rady oraz EBC w tym zakresie.

Przepisy finansowe

Wyznaczanie niezależnych biegłych rewidentów

Artykuł 69 ust. 1 ustawy o NBP, który przewiduje badanie sprawozdań finansowych Narodowego Banku Polskiego, nie uznaje uprawnień Rady oraz EBC wynikających z art. 27 ust. 1 Statutu. Uprawnienia NIK do kontroli działalności Narodowego Banku Polskiego powinny być jasno określone w ustawodawstwie i powinny pozostawać bez uszczerbku dla działań niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów Narodowego Banku Polskiego, zgodnie z art. 27 ust. 1 Statutu.

Polityka kursowa

Artykuł 3 ust. 2 pkt 3 i art. 17 ust. 4 pkt 2 oraz art. 24 ustawy o NBP, które określają zadanie Narodowego Banku Polskiego dotyczące realizowania polityki kursowej w porozumieniu z Radą Ministrów, nie uznają uprawnień Rady i EBC w tym zakresie.

Współpraca międzynarodowa

Artykuł 5 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o NBP, które określają prawo Narodowego Banku Polskiego do uczestnictwa w międzynarodowych instytucjach finansowych i bankowych, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Inne zagadnienia

Artykuł 9 ust. 3 ustawy o NBP, który określa treść przysięgi składanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wymaga dostosowania do art. 14 ust. 3 Statutu.

Jeśli chodzi o art. 21 ust. 4 ustawy o NBP, który określa prawa Narodowego Banku Polskiego do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących działalności banków i mających znaczenie dla systemu bankowego, należy zauważyć, że zasięganie opinii Narodowego Banku Polskiego nie zwalnia z konieczności zasięgania opinii Europejskiego Banku Centralnego na mocy art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu.

7.5.6 Wnioski

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa o NBP oraz ustawa o Trybunale Stanu nie są zgodne ze wszystkimi wymogami dotyczącymi niezależności banku centralnego, poufności, zakazu finansowania ze środków banku centralnego i integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie objęte derogacją Polska musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu^[184].